產權視角下國家公園全民所有自然資源資產所有者職責的厘清研究

囿于行政管理體系下國家公園監(jiān)管者權力和所有者權利邊界不清，國家公園全民所有自然資源資產產權管理普遍存在所有權授權合法性不足、行權機制不暢等問題。通過國家公園全民所有自然資源資產產權結構特征分析及其管理職責內涵釋義，以權力和權利的法律性質、行使模式的法理分析為切入，從管理目標及內容、法律性質及適用、行權主體及模式、履職內容等方面，劃清了國家公園全民所有自然資源資產所有權和監(jiān)管權邊界。結合國家公園保護、建設和管理實際，提出24項國家公園自然資源資產所有者職責，重點對技術工作按執(zhí)行目的劃分職責歸屬、國家公園特許經營權作為一項民事權利以委托代理模式行權等關鍵問題進行論證，并從理念、法制、機制層面提出所有者職責落實建議，為國家公園全民所有自然資源資產管理的系統(tǒng)化、法制化、規(guī)范化提供技術參考。

來源：《自然資源學報》2025年第5期

■  余莉  李云* 朱仕榮

國家林業(yè)和草原局西南調查規(guī)劃院

2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱“《資產指導意見》”）指出：“國家公園范圍內的全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門行使或委托相關部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門直接行使”[1]。2022年3月，《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱“《試點方案》”）將國家公園作為一類自然資源資產開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，要求落實統(tǒng)一行使國家公園全民所有自然資源資產所有者職責[2]。然而，尚未有文件明確國家公園全民所有自然資源資產所有者職責的具體內涵，國家公園管理的行政職責中哪些應當劃入所有者職責尚不清晰，也導致國家公園全民所有自然資源資產管理實踐中，所有者職責與行政職責的邊界模糊，“權利落實”與“權力執(zhí)行”的主體、行權方式、法理依據(jù)混淆，國家公園體制頂層設計對所有者權利與行政監(jiān)管權力差別化的授權與行權機制不暢等問題。具體表征有：一是國家公園管理機構代理行使所有者職責缺乏法律依據(jù)和人大授權，難以履行園區(qū)內自然資源資產經營利用的職責；現(xiàn)有國家公園特許經營活動普遍囿于合法合規(guī)性不足的瓶頸[3]。二是將自然資源、林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管事項（如行政審批、行政處罰、行政強制等）與所有者職責相混淆，直接移交代理行使國家公園全民所有自然資源資產所有者職責的部門（如國家公園管理機構）；導致代理行使所有者職責的部門集項目申報、審批、監(jiān)管等職責于一體，既是“裁判員”，又是“運動員”，履職的工作量和專業(yè)技術強度大大增加，園區(qū)基層管理難以負荷。三是增加了行政管理與產權權益失衡的風險，即若國家公園管理以行政履職為主，缺乏市場激勵，易造成生態(tài)資產增值停滯、所有者收益權不落實，保護與發(fā)展的矛盾深化等問題；若偏重提升國家公園自然資源資產經濟收益，生態(tài)安全考慮不足，又易陷入利益驅動下的國家公園生態(tài)資產損害、流失等風險[4]。梳理國家公園自然資源資產管理相關研究，內容集中于宏觀資產管理工作建議[5-7]和微觀資產核算[8]、有償使用[9,10]、特許經營[11]等管理措施，國家公園全民所有自然資源資產所有者職責相關研究較為薄弱，所有者職責不清導致所有權與監(jiān)管權混淆，資產管理的合法合規(guī)性不足，難以支撐國家公園體制與自然資源資產產權制度改革的深入融合。

本文基于產權管理視角，通過國家公園全民所有自然資源資產及其管理職責的內涵釋義，緊扣《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所有者職責與監(jiān)管者職責相分離的改革思路，探討國家公園全民所有自然資源資產所有權及其委托代理模式的法律性質，辯證劃分國家公園全民所有自然資源資產所有權和監(jiān)管權的特征及權能，最后圍繞國家公園資產管理的具體工作，提出國家公園全民所有自然資源資產所有者職責及職責落實的實施建議，為下一步國家公園全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的建立奠定基礎。國家公園非全民所有自然資源資產暫不納入本研究。

01

國家公園全民所有自然資源資產及其管理職責厘定

自然資源資產是具有稀缺性、有用性（產生或發(fā)揮經濟、社會和生態(tài)效益）及產權明確的自然資源，按資產用途可分為公益性自然資源資產和非公益性自然資源資產。公益性自然資源資產管理主要以維護國家安全、滿足全民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境等需要為要求，自然資源保護重在提升自然資源生態(tài)價值和生態(tài)服務功能，旨在增強、擴大自然資源生態(tài)效益的正外部性；非公益性自然資源資產管理一般以自然資源經濟價值實現(xiàn)為導向，以自然資源保護來確保其利用的可持續(xù)性，保護方向偏重為保護自然資源利用的秩序和規(guī)范，旨在抑制、防范自然資源利用的負外部性。根據(jù)外部性理論和公共物品理論，中國國家公園體制建設堅持“生態(tài)保護第一”的原則，執(zhí)行“最嚴格保護”，國家公園自然資源資產是正外部性很強的公共產品，屬于公益性自然資源資產；國家公園自然資源資產管理以自然資源生態(tài)價值的保值增值為根本遵循，強調的是加強其在維護國家生態(tài)安全、促進全民共享優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的正外部性，產權結構體現(xiàn)為公益性、弱經濟性和空間完整性。公益性是指國家公園自然資源資產不是私產，是以生態(tài)保護、全民共享、世代傳承為目標，不被某一人或某一組織所占有，具有非排他性和非競爭性；弱經濟性是指國家公園自然資源資產通過有償使用獲取的經濟收益有限，國家公園內的森林、礦產等自然資源不能被開發(fā)或大規(guī)模利用，不能通過資源消耗性、損傷性利用獲得經濟收益，且為了保護國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真、完整，提升其生態(tài)服務功能，仍需投入大規(guī)模資金開展生態(tài)保護修復項目；空間完整性是指國家公園自然資源資產的經濟、社會和生態(tài)價值是通過森林、濕地、草原、河流、冰川、動植物等自然資源組成的生態(tài)系統(tǒng)綜合發(fā)揮生態(tài)功能、提供生態(tài)產品來實現(xiàn)，應當將國家公園這一自然生態(tài)空間內的自然資源視為一項資產進行整體保護，其利用亦應考慮資源間的相互作用關系，不可割裂施策。因此認為，國家公園自然資源資產是維護國家公園生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定和保持生物多樣性的各類可計量、有產權的自然資源綜合體。

現(xiàn)階段，國家公園管理體制有關研究[12]及《國家公園總體規(guī)劃技術規(guī)范》（GB/T39736-2020）、《國家公園管理暫行辦法》《關于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構設置的指導意見》等政策文件從國家公園事務管理的角度，將國家公園作為管理對象，自然資源資產管理、生態(tài)保護修復、特許經營、國土空間用途管制等皆視為國家公園管理事項。但按照《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》中國家公園作為獨立登記單元劃定和《試點方案》中將國家公園列為一類自然資源資產的管理設定，在產權管理視角下，國家公園自然資源資產不僅僅是指國家公園自然資源中有產權、可量化的部分，而是延伸到自然生態(tài)空間的范疇，即將國家公園完整地看作是一個自然生態(tài)空間資產，對國家公園自然資源資產的管理就是對國家公園這一自然生態(tài)空間資產的管理。按照《資產指導意見》將建立健全國土空間用途管制制度納入自然資源資產產權制度改革，并作為自然資源整體保護的管控要求，將國家公園自然資源資產視為管理對象，對其實施的保護修復、經營利用、國土空間用途管制等則是國家公園自然資源資產管理中需要落實的具體事項。在這一釋義下，履行國家公園管理職責將分解為履行國家公園監(jiān)督管理職責和履行國家公園自然資源資產所有者職責，與國家公園監(jiān)管權和其自然資源資產所有權的行使相對應。

02

國家公園全民所有自然資源資產“兩權”劃分

中國自然資源資產管理實行所有者職責和監(jiān)管者職責相分離的體制機制[13]。國家公園作為一類自然資源資產，如何將現(xiàn)階段國家公園行政管理職責進行梳理分解并與自然資源資產所有者職責和監(jiān)管者職責相對標，劃清所有者權利與監(jiān)管者權力的邊界，理順國家公園自然資源資產所有權和監(jiān)管權（以下簡稱“兩權”）權責，解決國家公園建設實際中“兩權”行使主體權責混淆的問題需進一步論證。

2.1“兩權”及其行使模式法律性質

權利與權力的行使必須合法，在中國公私法二元化格局下，國家公園全民所有自然資源資產所有權和監(jiān)管權及其行權模式的法律性質決定了權利（或權力）產生、權能發(fā)揮、權益落實的構造邏輯。

2.1.1國家公園全民所有自然資源資產監(jiān)管權

(1）監(jiān)管權法律性質

國家公園全民所有自然資源資產監(jiān)管權是指國家作為公共事務管理者對國家公園全民所有自然資源資產所有者、使用者、占有者等的保護利用行為的合法合規(guī)性進行行政監(jiān)督管理的權力。按照《中華人民共和國憲法》第一百零七條，各級政府職能部門依照法律規(guī)定的權限，對本行政區(qū)域內國家公園全民所有自然資源資產的保護和利用活動進行監(jiān)督管理，是一項行政權力，屬于公權力?，F(xiàn)已發(fā)布的《四川省大熊貓國家公園管理條例》（2023年）、《江西省武夷山國家公園條例》等政策法規(guī)中皆對監(jiān)管權進行闡述，提出國家公園管理機構可以根據(jù)授權履行園區(qū)內生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法職責，并相應接受生態(tài)環(huán)境部門指導和監(jiān)督。表明國家公園管理機構作為行政機關，可通過法律授權、行政授權等方式，對國家公園內生態(tài)環(huán)境違法犯罪和違規(guī)違章行為進行行政監(jiān)管。

(2）監(jiān)管權行使模式法律性質

按照中國現(xiàn)有政務管理體系，監(jiān)管權執(zhí)行是采用行政分級行使模式，各級政府及職能部門按照行政職權范圍內法定職責進行履職，是以公法調整相關法律關系或解決糾紛。例如中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部按照三定方案中“指導協(xié)調和監(jiān)督生態(tài)保護修復工作，組織制定各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”的規(guī)定，承擔了中央生態(tài)環(huán)境保護督察的具體組織實施工作，對國家公園保護、建設和管理活動的合法合規(guī)情況進行督察。

2.1.2國家公園全民所有自然資源資產所有權

(1）所有權法律性質

參考全民所有自然資源資產所有權性質的“公權說”“私權說”“雙重性質說”三種代表性觀點[14-16]，研究認為國家公園全民所有自然資源資產所有權是一項民事權利。可從三方面闡述：一是按照《資產指導意見》中“物權法定”的要求，《中華人民共和國民法典》物權篇第二百四十七至二百五十條已規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源屬于國家所有，國家公園是自然資源集中分布的自然生態(tài)空間，國家公園內全民所有自然資源亦屬于國家所有，其資產所有權理應納入民法調整范圍；二是《試點方案》將國家公園自然資源資產納入所有權委托代理機制試點，采用了“依法行使所有者權利”“實現(xiàn)全民所有自然資源資產所有權的物權權能”“實施委托代理”等表述，對所有權主客體的具象化、采用僅私法領域存在的“代理”模式等，表明自然資源資產所有權改革的方向是對民事權利的行使；三是國家公園采用“自上而下”的管理體制，由國家批準設立并決定其自然資源資產所有權行使模式，國家公園自然資源資產的利用亦是在法律法規(guī)允許的情況下，通過市場機制實施運營管理，在所有權（全部或部分）行使的各環(huán)節(jié)中，委托人與受托人皆是在雙方遵循平等自愿原則下簽訂委托協(xié)議（資源清單）來達成權利的轉移，不具有公權的強制性。

(2）所有權行使模式法律性質

國家公園全民所有自然資源資產所有權行使模式的法律性質具有公、私雙重屬性。

一是具有公權行使特征。主要表現(xiàn)在國家公園全民所有自然資源資產所有權主體的公共性和所有權依賴行政管理體系行權并受公法（行政法等）規(guī)范兩方面。前者是指國家公園全民所有自然資源資產所有權主體是全民（全體公民），通過“全體公民選舉人民代表——人民代表組成人民代表大會——人民代表大會制定《中華人民共和國憲法》——《中華人民共和國憲法》規(guī)定‘國家所有，即全民所有’”[17]的程序，讓“國家”成為全民所有自然資源資產所有權主體，加之《中華人民共和國憲法》賦予的公權力不得讓渡（流轉），從根本上杜絕了“任何組織或個人”對公共財產“國家公園全民所有自然資源資產”的恣意利用、濫用或侵蝕，確定了國家公園全民所有自然資源資產的公共財產屬性，其管理必須符合公共利益，接受全民的監(jiān)督，資產效益由全民共享，并兼顧代際公平。后者考慮國家公園管理公益性強、專業(yè)度高、覆蓋面廣，國家作為行權主體相對虛擬、抽象和概念化，難以以其身份直接履行所有權各項權能，為保障行權的效率、穩(wěn)定度和可行性，國家行使國家公園自然資源資產所有權以行政機關來代表其意志較優(yōu)[18]。同時依托行政組織關系行權，中央政府輔助并用行政獎勵、懲戒和指導等相關規(guī)則，能夠在不同層級政府間間接實現(xiàn)其所有權行使意志，靈活配置國家所有權[19]，實現(xiàn)國家公園全民和央地共管共建。需要注意的是，國家公園全民所有自然資源資產所有權行使主體的公權特征在通過委托代理方式以國家機關作為民法法人行使權利就納入了民法調整范圍，而行使方式的公權特征旨在實現(xiàn)所有權行使的統(tǒng)一、有效和公平，若存在行政體系之外亦可滿足所有權行權需求的體系，亦是可以替換的。因此，所有權主體及行權方式具有公權特征是所有權人的全體性和依托于公權力機關體系行權所帶來的，但經法律授權后，行政機關以民法法人的身份代表或代理全體公民行使所有權，則不應當改變所有權自身的“私法”性質；在行權過程中，可通過法律、合同、規(guī)范、標準等的制定來規(guī)范法人對國家公園自然資源資產的保護和利用行為，以全面保障和維護全民所有的“公權”特征。

二是采用事權行使模式。目前國家公園全民所有自然資源資產所有權委托代理已在開展試點，其目的是將“國家所有權”作為物權，讓所有權人的權、責、利統(tǒng)一，依法能夠合理保護、利用全民所有自然資源資產，既要促進資產保值增值，又要防止資產損耗、流失。在充分考慮產權行使的靈活性，確保充分調動中央和地方的積極性，采用“統(tǒng)一行使 委托代理”模式，委托權限、期限等內容由委托人和受托人約定的委托合同進行明確，不受法定行政區(qū)劃和行政職權的限制，按照行權效率、效益等進行委托代理的動態(tài)調整。但采用民事委托代理行使所有權，代理行為的法律后果由被代理人承擔，即如自然資源部將國家公園全民所有自然資源資產委托省級人民政府，其將依法對地方人民政府的行為承擔法律責任。該項推論不便于在實踐中落實，不符合“權責對等”的要求，在實際操作中可結合自然資源資產所有權的公權行使特征，探索委托人和受托人按權能合理承擔法律責任的途徑

2.2“兩權”對比分析

綜合“兩權”及其行使模式的法律性質辨析，二者在管理目標、管理內容、法律性質、法律適用、行權主體、行權模式、履職內容等方面存在根本差異，詳見表1。

表1 國家公園全民所有自然資源資產所有權與監(jiān)管權對比

2.3“兩權”耦合關系

國家公園全民所有自然資源資產所有權和監(jiān)管權以自然資源資產效益，特別是生態(tài)效益的保值增值為共同價值取向，構建權責清晰、管理有效、保護有力的統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，推動國家公園的整體保護與系統(tǒng)治理，既各成體系，又相互配合。

行權體系相互獨立。國家公園全民所有自然資源資產管理分為履行所有者職責和履行監(jiān)管者職責。前者是對所有權（民事權利）的行使，按照《資產指導意見》，由中華人民共和國國務院授權自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責[1]，通過委托代理，可由具備國家公園專業(yè)管理技術、能力和條件的部門或機構全部（或部分）代理行使所有權，一般組建國家公園管理機構具體負責，所有權一般以委托代理模式授權。后者是對監(jiān)管權（行政權力）的行使，由自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、農業(yè)農村、水利、公安、市場監(jiān)督管理等部門，按照部門職責履行用途管制[20]，執(zhí)法監(jiān)察，市場監(jiān)管，行政審批、行政處罰、行政強制等行業(yè)監(jiān)管[21]，對國家公園管理機構履行所有者職責的情況進行監(jiān)管，特別是國家公園管理機構作為國家公園項目建設方，當項目建設涉及林業(yè)、草原、土地等自然資源利用，應當按照有關規(guī)定提交相關職能部門進行行政審批。結合國家公園管理實際，考慮到園區(qū)內違法違規(guī)行為實施行政執(zhí)法的效率，在評估國家公園管理機構履職能力的基礎上，可由人民政府及相關職能部門在職責范圍內，以法律授權或行政授權方式將行政處罰、行政強制等權力交由國家公園管理機構履行，或以機構派駐等方式履職。

內外監(jiān)管相互配合。內部監(jiān)管是指所有權行使中，委托人按照資源清單對受托人管理過程及結果成效的評估考核，即國家公園全民所有自然資源資產所有權行使主體之間對行權效率與質量的評估考核；外部監(jiān)管是對監(jiān)管權的履職，重點對所有者行使所有權的合法性、合規(guī)性等進行監(jiān)管，即對國家公園保護、建設和管理活動與現(xiàn)行法律法規(guī)、國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線等行業(yè)管控要求等的符合性進行監(jiān)管，二者在功能上互補。同時，外部監(jiān)管促使所有權行權規(guī)范，所有權行使成效亦可檢驗外部監(jiān)督體系的法律法規(guī)、政策標準是否科學合理。通過對外部監(jiān)督的法律法規(guī)、政策標準等依據(jù)的執(zhí)行成效進行再評估，可對不適宜的監(jiān)管指標做出修訂或調整，共同推動國家公園自然資源資產管理的科學性和可操作性，二者在制度建設中協(xié)調。

03

國家公園自然資源資產所有者職責解析

《試點方案》中將“所有者職責”（即所有權的行使事項）確定為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”[2]。結合國家公園保護、建設和管理實際，對國家公園自然資源資產所有者職責進行梳理，詳見表2。

研究按照自然資源資產所有者職責的履職目標，結合國家公園與國家公園候選區(qū)的建設管理工作，提出了24項國家公園自然資源資產所有者職責，涉及國家公園保護、管理和運行等體制機制建設工作，覆蓋國家公園應當發(fā)揮的保護、科研、游憩、宣教和協(xié)調社區(qū)發(fā)展等功能，從產權行使的架構層面實現(xiàn)了國家公園體制與自然資源資產產權制度的有機結合。但隨著國家公園保護管理需求及技術的提升，應當動態(tài)更新與完善職責內容。

表2 國家公園全民所有自然資源資產所有者職責分解

04

所有者職責歸屬的關鍵問題探討

4.1關于國家公園技術工作職責歸屬的討論

國家公園技術工作主要是指為實現(xiàn)國家公園自然資源資產科學、全面、高效的監(jiān)管，運用科學技術手段對其數(shù)量、質量、權屬、分布等資源資產本底和動態(tài)變化情況進行的調查、監(jiān)測、評價、確認等工作。部分文獻提出自然資源資產調查、監(jiān)測、評價、確認等職責是屬于“所有權管理”和“行政監(jiān)管權管理”雙重性質的職責任務[22,23]，難以進行所有權和監(jiān)管權的切割。研究認為，國家公園自然資源資產調查、監(jiān)測、評價、確認等技術工作是行使所有權和監(jiān)管權的措施與手段，其職責歸屬應當從權利（權力）行使主體開展技術工作的目的進行劃分。所有權行使主體開展國家公園自然資源資產調查、監(jiān)測、評價、確權等，旨在主張權利屬于自己，查清家底、掌握家底數(shù)量與質量、時間與空間的動態(tài)變化、依法登記資產等，皆屬于行使所有者權利。監(jiān)管者開展國家公園自然資源資產調查、監(jiān)測、評價及資產登記等，旨在對保護管理行為或人類活動對自然生態(tài)空間的影響情況進行核實、檢查、測評、督察等，或對國家產權管理的公共事務進行確認、登記、公示等，屬于行使監(jiān)管者權力。同一項技術工作，不同行權主體根據(jù)行權目標不同，采用的具體技術手段、頻率、程序等皆有差異，應當按實施目的分情況劃分職責范疇。如所有權行使主體按照國家公園相關規(guī)劃，重點開展國家公園自然資源本底調查及變化監(jiān)測，監(jiān)管者按照生態(tài)環(huán)境監(jiān)督檢查要求，重點實施國家公園內自然資源地類圖斑變化監(jiān)測。但鑒于國家公園自然資源資產管理和資產監(jiān)督所用的基礎數(shù)據(jù)具有互通性，所有權與監(jiān)管權行使皆依托國家行政機關，具備數(shù)據(jù)共享與交互的基礎，建議建立統(tǒng)一的國家公園自然資源資產基礎數(shù)據(jù)平臺，深化信息共享機制，促進信息交互和分析應用，加強數(shù)據(jù)安全管理與權限控制，充分發(fā)揮行政體系在所有權管理中的體制優(yōu)勢，降低“兩權”行使的成本。

4.2關于國家公園特許經營權行使模式的討論

國家公園特許經營是實現(xiàn)園區(qū)自然資源資產可持續(xù)利用的主要方式之一，既涉及國家公園“管（管理）經（經營）分離”的管理體制，又涉及自然資源資產有償使用和所有者權益落實的運行機制。國家公園實際運行中，特許經營制度普遍存在授權依據(jù)不足、權責不清、準入與退出機制不明等多重體制問題[24]，究其原因則是國家公園特許經營權法律性質和行權模式不清導致的產權虛位。《中華人民共和國行政許可法》（2019年修正）、《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（2024年修訂，以下簡稱“《特許經營辦法》”）等法律法規(guī)對自然資源領域的政府特許經營做出過規(guī)定，《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可；《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，對行政機關作出的關于確認自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，或者行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議的，可以提起行政訴訟；《特許經營辦法》提出了中國境內政府和社會資本合作開展生態(tài)保護等基礎設施和公用事業(yè)領域特許經營活動的管理規(guī)范?；谝陨戏煞ㄒ?guī)規(guī)定，部分學者通過“國家公園管理機構是行政機構”[25,26]、“國家公園特許經營是國家公園管理機構依法授權特定主體在國家公園范圍內開展的經營活動”[27]“建設基礎設施是國家公園特許經營重要的表現(xiàn)形式之一”[3]等論據(jù)，提出了“國家公園特許經營適用于公法調整，應當納入政府特許經營范疇”“國家公園特許經營是一種行政治理行為，以‘行政許可’‘行政協(xié)議’等方式出讓特許經營權”“因國家公園特許經營協(xié)議實施階段存在民事協(xié)商的成分，認為特許經營協(xié)議兼具‘行政’與‘民事’的雙重性質，即協(xié)議訂立階段為行政許可，協(xié)議實施階段為民事合同”等觀點，但存在三方面問題。其一，是對國家公園自然資源資產經營權性質認識不清，以上針對國家公園特許經營制度的研究著眼于從“特許”“經營”的等行權主體和行權模式的法律性質進行分析，以國家公園特許經營現(xiàn)狀去套用現(xiàn)有法律法規(guī)，缺乏對國家公園自然資源資產經營權自身的法律性質分析，忽略了所謂“國家公園特許經營權”是為落實自然資源資產有償使用制度、實現(xiàn)生態(tài)資產保值增值，從國家公園自然資源資產所有權中分離出來的、能夠通過市場機制調節(jié)的部分權利，按照本文提出的國家公園自然資源資產所有權是私權的結論，國家公園自然資源資產經營權亦是一項民事權利，權利的法律性質不隨行權主體的變化而變化，雖然其行權主體是國家行政機關，但亦應將其視為民法法人。其二，是與中國自然資源資產產權改革堅持所有權與監(jiān)管權分離的要求不符，若以行政方式授予特許經營權，易導致所有者權利與行政權力混淆，增加了行政機關以審批、拍賣等模式實施特許經營過程中自由裁量權濫用、權力尋租等的風險，國家公園主管部門既是特許經營權的授予者和經濟獲益者，又是特許經營權執(zhí)行的監(jiān)管者，不免影響行權的公平公正。其三，是國家公園特許經營與現(xiàn)行“公法”的適配度不足，不可直接引用。首先，國家公園特許經營權的行使可由國家公園自然資源資產所有權人在符合有關法律法規(guī)規(guī)定下自主決定，通過市場競爭機制的調節(jié)能公平公正地選擇被特許人，行使國家公園自然資源資產監(jiān)管權的有關行政機關可按照法定職責進行監(jiān)管，符合《中華人民共和國行政許可法》中可以不設行政許可的條件；其次，《中華人民共和國行政許可法》中規(guī)定了可以實施“行政委托”，但受委托行政機關不得進行再次委托，導致國家公園自然資源資產的特許經營權從“中華人民共和國國務院—中華人民共和國自然資源部—省級人民政府（或國家公園管理局）—國家公園管理機構—被特許人”的多級行權機制難以通過行政委托實施；再者，《中華人民共和國行政許可法》未對“行政委托代理”進行規(guī)定，特許經營是國家公園管理機構作為受委托人，代理委托人與第三人簽訂特許經營協(xié)議（合同）的過程，若未規(guī)定可以實施“行政代理”，則不能通過該代理模式行權，與自然資源資產所有權委托代理機制需求不符；此外，《中華人民共和國行政訴訟法》中提及的“確認自然資源的所有權或者使用權的決定”按照上述討論內容主要是指行政機關對國家產權管理公共事務的確認，屬于對監(jiān)管者權利的監(jiān)督，《中華人民共和國行政訴訟法》和《特許經營辦法》中提出的“政府特許經營制度”，其特許經營的客體為中央或地方政府及其授權主體通過直接或間接的建設開發(fā)形成的、所有權歸屬國家的、供公共使用并能夠設定為特許使用的基礎設施（如市政、交通等）和公共資源（如煤氣、自來水、電力等），是具有自然壟斷性[28]的項目，提供公共產品或公共服務與國家公園內有限的自然資源及資源環(huán)境利用（如生態(tài)旅游、生態(tài)體驗、特色農產品、文創(chuàng)產品等），提供生態(tài)產品和生態(tài)服務不可對等，《四川省大熊貓國家公園管理條例》（2023年）中已將國家公園特許經營項目和政府特許經營項目進行分別規(guī)定。

綜上所述，國家公園全民所有自然資源資產特許經營是自然資源資產有償使用的一種方式，是所有權行使的主要內容之一，主要指國家公園全民所有自然資源資產所有權代表或代理行使主體與各類社會組織或市場主體按照特許經營合同開展的國家公園自然資源經營利用活動，提供生態(tài)產品或者生態(tài)服務。因其屬于民事活動，應按照《中華人民共和國民法典》的要求，遵循自愿、公平、誠信、法治、綠色等基本原則，以法定代理或委托代理等方式授權，建立以“負面清單”為基準的準入和退出機制以提升項目的合法合規(guī)性，按照《試點方案》要求，國家公園全民所有自然資源資產特許經營權應盡量避免和減少以行政審批、行政許可的方式行權。

05

所有者職責落實建議

5.1嚴守生態(tài)保護第一，突出以人民為中心

國家公園全民所有自然資源資產所有權應當遵循“權利來源于全民，產權權益全民共享”的閉環(huán)，因此，在國家公園自然資源資產所有者職責履職過程中，應當以努力實現(xiàn)全體人民利益的最大化為目標。一是深刻認識中國國家公園體系建設在維護國家生態(tài)安全、生物安全、保護生物多樣性和凝聚生態(tài)文明共識等方面的主體作用，堅持國家公園嚴格保護、世代傳承的基本原則，分區(qū)管控、科學施策，推動園區(qū)生態(tài)資產保值增值。二是充分發(fā)揮國家公園全民公益性在平衡保護與發(fā)展之間的矛盾、落實人民權益等方面的促進作用，履行好國家公園自然資源資產保護管護職責和儲備利用職責，具體體現(xiàn)為：加強國家公園生態(tài)服務和生態(tài)產品的開發(fā)和運營，結合國家公園及周邊社區(qū)自然資源和民俗文化特色，吸納當?shù)鼐用窈痛寮w經濟組織力量，為全民打造多元化、親體驗、高品質的欣賞自然、認識自然、享受自然的平臺；構建國家公園生態(tài)產品價值增值體系，建立全國性的國家公園生態(tài)產品品牌體系，統(tǒng)一品牌培育和保護的標準措施，提升生態(tài)產品溢價，拉動區(qū)域生態(tài)產業(yè)發(fā)展，提升經濟收入；建立政策、資金、市場等共同驅動，橫向和縱向相結合的國家公園生態(tài)保護補償機制，為因國家公園保護、建設而生產生活受限的原住居民、社會經濟組織給予補償補助，維護保護者權益。

5.2堅持物權法定，健全法制體系

按照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《資產指導意見》等法律政策規(guī)定，全民所有自然資源資產所有權由中華人民共和國國務院委托自然資源主管部門具體代表行使，但法律層面仍然缺少對國家公園全民所有自然資源資產所有權法律性質及所有權委托代理主客體、委托代理模式、權利內容及終止條件的相關規(guī)定及授權。以健全國家公園自然資源資產管理的法制保障為目標，一是完善《中華人民共和國民法典》等私法領域基本法中對國家公園等自然生態(tài)空間全民所有自然資源資產所有權的規(guī)定，明確其私權屬性。二是在《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國自然保護地法》等行業(yè)法中，一方面，根據(jù)國家公園中央直管和委托省級人民政府管理的體制機制，分別對國家林業(yè)和草原局（國家公園全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使的國家公園）、省級人民政府（國家公園全民所有自然資源資產所有權由中央政府委托相關省級人民政府代理行使的國家公園）作為國家公園全民所有自然資源資產所有權代理行使主體進行法律授權，明確國家公園全民所有自然資源資產所有權代表行使主體和代理行使主體的權責，規(guī)定權利終止的具體條件；另一方面，明確各級政府及其職能部門按照職責分工承擔國家公園自然資源資產保護利用涉及的用途管制，執(zhí)法監(jiān)察，市場監(jiān)管，行政審批、行政處罰、行政強制等監(jiān)管職責，考慮到國家公園自然資源行政執(zhí)法時效性與便捷度，可明確將生態(tài)環(huán)境等行政執(zhí)法職責以行政授權方式交由國家公園管理機構履行。三是結合國家公園“一園一法”的制度安排，在國家公園實體立法中，細化國家公園全民所有自然資源資產所有者及監(jiān)管者職責，規(guī)定各權利和權力主體權責，圍繞國家公園實體的資源特色、發(fā)展規(guī)劃重點和央地財政事權和支出責任等，對自然資源利用的使用權、經營權、收益權等權利的授權、行權、權利終止等進行規(guī)定。最終，形成以“基本法定權、行業(yè)法明責、實體法行權、法律責任維權”的國家公園自然資源資產法制體系。

5.3推動責權利對等，完善委托代理機制

緊扣國家公園全民所有自然資源資產所有權各行權主體在委托代理不同階段所承擔的法定權責，以“權（權利）責（責任）對等、收（收益）支（支出）平衡、激勵與約束并重”為要求，完善國家公園全民所有自然資源資產所有權委托代理機制。一是結合國家公園中央直管和中央委托地方管理的分類管理體制，明確國家公園全民所有自然資源資產所有權各層級委托代理主體，并以法定代理或委托代理完善所有者職責移交程序。結合國家公園體制試點經驗，國家公園管理事務涉及行業(yè)領域寬，聯(lián)動管理部門多，社會影響廣泛，其管理層級宜高不宜低，因此，所有權的委托代理層級不宜過多，代理主體集中于省級以上層面，既能提高資產管理效率，又能避免委托代理鏈過長造成的行權目標不一致。二是加強清單制管理，區(qū)分國家公園管理機構職責中的所有者權利和監(jiān)管者權力，以自然資源清單明確所有者職責，以行政權力清單明確監(jiān)管者職責。三是細化自然資源清單的權責利，重點劃定中央與地方、不同管理部門（如自然資源部與國家林業(yè)和草原局等）之間的具體所有者職責，涉及全局性（如發(fā)展規(guī)劃、空間布局等）、宏觀性（如保護發(fā)展政策、資產報告等）、根本性（如法律法規(guī)、標準規(guī)范編制等）的職責，建議提高行權層級，由所有權主體或代表行使主體履職，涉及項目實施層面職責，建議由所有權代理行使主體履職。四是以調動行權各方，特別是地方政府參與國家公園建設管理工作的積極性為目標，根據(jù)所有者職責劃定財政事權及支出責任，并建立特許經營等經營性項目的收益分配機制，收益資金的使用向生態(tài)保護修復、生態(tài)保護補償項目傾斜。五是構建與自然資源清單相對應的資產報告制度與考核評價制度，以資產管理成效和監(jiān)督考評成果推動自然資源清單的動態(tài)優(yōu)化調整。

06

結論

本文以“國家公園全民所有自然資源資產及其管理職責的厘定—資產管理職責中所有者職責和監(jiān)管者職責邊界劃分—所有者職責厘清—所有者職責落實”為主線，一是通過對國家公園全民所有自然資源資產“兩權”及其行使模式的法律性質辨析和對比分析，提出“監(jiān)管權屬于公權力”“所有權是一項民事權利”“所有權行使模式具有公、私雙重屬性”等觀點，劃清了國家公園自然資源資產“兩權”行使邊界；二是結合國家公園管理實際，提出24項國家公園自然資源資產所有者職責，針對國家公園技術工作職責歸屬、國家公園特許經營權行使模式等爭議問題，提出“國家公園技術工作應當根據(jù)所有者權利或監(jiān)管者權力行使主體開展技術工作的目的進行職責劃分”“國家公園特許經營權是一項民事權利，適用于委托代理方式授權，盡量避免以行政許可方式行權”等建議；三是結合國家公園體制建設實際，從建設理念、法制體系、委托代理機制三方面提出國家公園全民所有自然資源資產所有者職責落實建議。

厘清國家公園全民所有自然資源資產所有者職責是所有權委托代理的前置條件，以建立合法、科學、高效、落地的國家公園全民所有自然資源資產所有權委托代理機制為目標，下一步研究將圍繞委托代理體制機制與國家公園體制建設、財權事權劃分等的適應性、正當性展開論證，對國家公園全民所有自然資源資產所有權作為民事權利，在委托代理中存在“被代理人承擔代理行為的法律后果”不適用于實際管理情況等難點問題進行研討。

作者簡介：余莉（1987-），女，云南開遠人，博士，工程師，研究方向為國家公園等自然保護地自然資源資產管理。E-mail: woshiyuli@126.com

通訊作者：李云（1983-），女，云南鳳慶人，碩士，高級工程師，研究方向為國家公園等自然保護地的理論研究和規(guī)劃設計。E-mail: 83977821@qq.com

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