集體林權(quán)制度改革下林地延包政策的支撐體系

與問題破解路徑探究

高安市林業(yè)局 張梅根、黃珂欣

一、引言

1.1 研究背景與意義

集體林權(quán)制度改革是我國農(nóng)村改革的重要組成部分，對推動林業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收和維護生態(tài)平衡具有深遠影響。自 2008 年全面啟動以來，集體林權(quán)制度改革在明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)等方面取得了顯著成效，實現(xiàn)了 “山定權(quán)、樹定根、人定心”，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民造林育林護林的積極性，集體林森林面積和蓄積量實現(xiàn)持續(xù) “雙增長” ，林業(yè)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為生態(tài)美、百姓富的雙贏局面奠定了堅實基礎(chǔ)。

然而，隨著改革的深入推進，一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)。其中，林地承包期限問題成為影響林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和林農(nóng)權(quán)益保障的關(guān)鍵因素。在第一輪集體林權(quán)制度改革中，部分地區(qū)的林地承包期限較短，隨著時間推移，部分林地承包即將到期，這使得林農(nóng)對林地經(jīng)營缺乏長期穩(wěn)定預(yù)期，不敢進行大規(guī)模投入和長期規(guī)劃，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。例如，在一些地區(qū)，由于林地承包期剩余年限不足一個林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期，林農(nóng)擔(dān)心投入無法獲得相應(yīng)回報，導(dǎo)致對林地的撫育管理積極性不高，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。這不僅影響了林農(nóng)的切身利益，也對森林資源的保護和培育帶來了不利影響。

在此背景下，林地延包政策應(yīng)運而生。林地延包是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措，旨在通過延長林地承包期限，賦予林農(nóng)更加穩(wěn)定和長久的林地承包經(jīng)營權(quán)，解決林地承包經(jīng)營剩余期限不足與林業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾，為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅實的制度保障。2024 年，多地積極開展集體林地延包試點工作，如江西德安縣選取吳山鎮(zhèn)樟樹村、磨溪鄉(xiāng)董家村和尖山村三個村開展試點，對 2037 年以前到期即將到期的集體承包林地，以林地承包到期為起點延長至 2067 年止，有效解決了承包期剩余年限不足的問題，提升了承包主體持續(xù)經(jīng)營的信心。

研究集體林權(quán)制度改革下的林地延包政策具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。從現(xiàn)實意義來看，林地延包政策能夠穩(wěn)定林農(nóng)的預(yù)期，激發(fā)林農(nóng)對林地的長期投入和精心管理，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過延長承包期限，林農(nóng)可以更加安心地開展林業(yè)生產(chǎn)，如發(fā)展林下經(jīng)濟、種植經(jīng)濟林等，從而提高林地的綜合產(chǎn)出效益，增加林農(nóng)收入。同時，穩(wěn)定的林地承包關(guān)系有利于吸引社會資本投入林業(yè)領(lǐng)域，推動林業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。在生態(tài)保護方面，林地延包政策促使林農(nóng)更加注重森林資源的保護和培育，增強森林的生態(tài)服務(wù)功能，對于維護生態(tài)平衡、應(yīng)對氣候變化具有積極作用。

從理論價值而言，對林地延包政策的研究有助于豐富和完善農(nóng)村土地制度理論。集體林地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，其延包政策的實施涉及到土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等多個領(lǐng)域的理論問題。通過深入研究林地延包政策，可以進一步探討土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性與靈活性之間的關(guān)系，為完善農(nóng)村土地 “三權(quán)分置” 制度提供理論依據(jù)。同時，研究林地延包政策在實施過程中面臨的問題及解決路徑，也能夠為其他相關(guān)政策的制定和完善提供有益的參考，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展理論的不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國外在森林資源管理方面起步較早，研究成果豐富。在林權(quán)制度方面，許多發(fā)達國家建立了完善的私有林產(chǎn)權(quán)制度，強調(diào)產(chǎn)權(quán)的明晰性和穩(wěn)定性對林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的重要性。如美國通過一系列法律法規(guī)，保障私有林主的權(quán)益，鼓勵林主進行長期的森林經(jīng)營規(guī)劃，開展森林認證，推動森林可持續(xù)經(jīng)營 。芬蘭的森林產(chǎn)權(quán)明晰，林主對森林資源擁有自主經(jīng)營權(quán)，在森林經(jīng)營過程中注重生態(tài)保護和經(jīng)濟效益的平衡，形成了成熟的森林經(jīng)營模式。在土地延包政策方面，國外雖無完全對應(yīng)的概念，但在土地租賃期限和農(nóng)業(yè)用地續(xù)租政策上有相關(guān)研究。例如，日本在農(nóng)業(yè)用地租賃方面，通過法律規(guī)定保障租賃雙方的權(quán)益，合理確定租賃期限，以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展 。

國內(nèi)對集體林權(quán)制度改革的研究始于 20 世紀 80 年代的林業(yè) “三定” 時期，隨著改革的推進，研究內(nèi)容不斷豐富。在改革成效方面，眾多學(xué)者肯定了集體林權(quán)制度改革在明晰產(chǎn)權(quán)、調(diào)動林農(nóng)積極性、促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面取得的顯著成果。如張大紅等通過對福建、江西等地的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)林改后林農(nóng)造林、育林的積極性大幅提高，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)民收入顯著增加 。在改革面臨的問題研究上，學(xué)者們指出，當(dāng)前集體林權(quán)制度改革存在林地細碎化、林農(nóng)融資困難、采伐指標限制等問題，影響了林業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展 。針對這些問題，學(xué)者們提出了一系列政策建議，包括完善林地流轉(zhuǎn)制度，促進林地規(guī)?；?jīng)營；創(chuàng)新林業(yè)金融服務(wù)，拓寬林農(nóng)融資渠道；改革采伐管理制度，提高林農(nóng)經(jīng)營自主權(quán)等。

關(guān)于林地延包政策的研究，國內(nèi)學(xué)者主要從延包的必要性、政策設(shè)計和實施路徑等方面展開。在必要性方面，學(xué)者們普遍認為，延長林地承包期限能夠穩(wěn)定林農(nóng)預(yù)期，解決林地承包經(jīng)營剩余期限不足與林業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾，促進林業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。如范允行分析了當(dāng)前山林產(chǎn)權(quán)存在的問題，指出山林延包政策對于解決山林糾紛、穩(wěn)定山林產(chǎn)權(quán)歸屬具有重要意義 。在政策設(shè)計方面，研究主要圍繞延包的期限設(shè)定、承包方式、權(quán)益保障等內(nèi)容展開。學(xué)者們建議，應(yīng)根據(jù)林業(yè)生產(chǎn)特點和實際情況，合理確定延包期限，確保林農(nóng)的承包權(quán)益得到充分保障 。在實施路徑上，強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，依法依規(guī)推進延包工作，完善相關(guān)配套措施，如加強林權(quán)登記管理、規(guī)范林地流轉(zhuǎn)市場等 。

已有研究在集體林權(quán)制度改革和林地延包政策方面取得了豐碩成果，但仍存在一些不足之處。在集體林權(quán)制度改革研究中，對改革的深層次問題，如林地資源的優(yōu)化配置、林業(yè)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)機制等方面研究不夠深入。在林地延包政策研究方面，雖然對延包的必要性和政策設(shè)計有一定探討，但對延包政策在不同地區(qū)的適應(yīng)性、實施過程中的難點及解決對策等方面的研究還不夠系統(tǒng)全面。本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，深入分析集體林權(quán)制度改革下林地延包政策的支撐體系，探討延包政策實施過程中面臨的主要問題，并提出針對性的解決建議，以期為完善林地延包政策、推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有益參考。

1.3 研究方法與創(chuàng)新點

在研究過程中，本論文采用了多種研究方法，以確保研究的科學(xué)性和全面性。通過文獻研究法，廣泛搜集國內(nèi)外關(guān)于集體林權(quán)制度改革、林地延包政策以及相關(guān)農(nóng)村土地制度的學(xué)術(shù)論文、政策文件、研究報告等資料，對已有研究成果進行系統(tǒng)梳理和分析，了解該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，為本文的研究提供理論基礎(chǔ)和研究思路。在案例分析法上，選取江西德安縣、撫州市廣昌縣等多個具有代表性的地區(qū)作為案例，深入研究這些地區(qū)在集體林地延包試點工作中的具體做法、取得的成效以及面臨的問題。通過對實際案例的分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為提出具有針對性和可操作性的政策建議提供實踐依據(jù)。還運用了問卷調(diào)查法，設(shè)計科學(xué)合理的調(diào)查問卷，針對林農(nóng)對林地延包政策的認知度、滿意度、參與意愿以及在延包過程中遇到的問題等方面進行調(diào)查。通過對大量樣本數(shù)據(jù)的收集和分析，了解林農(nóng)的真實想法和需求，為研究提供數(shù)據(jù)支持，使研究結(jié)論更具說服力 。

本研究的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面：研究視角上，從集體林權(quán)制度改革的宏觀背景出發(fā)，聚焦于林地延包政策這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入探討其政策支撐體系和實施過程中需要解決的主要問題，為完善集體林權(quán)制度提供了新的研究視角。在研究內(nèi)容上，不僅關(guān)注林地延包政策的必要性和重要性，還對政策的具體設(shè)計、實施路徑以及與其他相關(guān)政策的協(xié)同效應(yīng)進行了全面系統(tǒng)的分析。同時，結(jié)合當(dāng)前林業(yè)發(fā)展的新形勢和新需求，如林業(yè)碳匯、林下經(jīng)濟等，探討林地延包政策對促進林業(yè)多功能發(fā)展的作用，豐富了林地延包政策的研究內(nèi)容 。在研究方法的綜合運用上，將文獻研究法、案例分析法和問卷調(diào)查法有機結(jié)合，從理論、實踐和數(shù)據(jù)三個層面進行深入研究，使研究結(jié)論更加科學(xué)、準確、全面，為政策制定者和相關(guān)研究人員提供了更為豐富和可靠的參考依據(jù) 。

二、集體林權(quán)制度改革與林地延包政策概述

2.1 集體林權(quán)制度改革歷程

我國集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了多個重要階段，每個階段都有著特定的歷史背景、改革任務(wù)和顯著成果，這些階段的持續(xù)推進，逐步完善了集體林權(quán)制度，為林業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮奠定了堅實基礎(chǔ)。

2003 - 2008 年是試點探索階段。2003 年，《農(nóng)村土地承包法》開始實施，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營提供了法律依據(jù)。同年，國家在福建、江西、遼寧等地率先開展集體林權(quán)制度改革試點 。這一時期，改革重點在于探索適合我國國情的集體林權(quán)制度模式，明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)等改革理念開始萌芽。福建作為改革的策源地，率先推進以 “明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)” 為主要內(nèi)容的改革，通過將集體林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，激發(fā)了林農(nóng)的積極性，為全國改革提供了寶貴經(jīng)驗。試點地區(qū)的成功經(jīng)驗表明，明晰產(chǎn)權(quán)是激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)活力的關(guān)鍵，為后續(xù)全面推進改革奠定了實踐基礎(chǔ)。

2008 - 2016 年為主體改革階段。2008 年 6 月 8 日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，標志著集體林權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)全面啟動 。這一階段的主要任務(wù)是明晰產(chǎn)權(quán)，承包到戶。各地按照中央要求，開展大規(guī)模的林地確權(quán)頒證工作，將集體林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)明晰到農(nóng)戶，實現(xiàn)了 “山定權(quán)、樹定根、人定心”。全國范圍內(nèi)，集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶、勘界發(fā)證工作順利完成，發(fā)放林權(quán)證 1 億多本，確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，極大地調(diào)動了農(nóng)民造林育林護林的積極性，集體林森林面積和蓄積量實現(xiàn)持續(xù) “雙增長” 。以江西為例，通過改革，全省森林覆蓋率從 2008 年的 60.05% 提高到 2016 年的 63.1%，森林蓄積量從 3.5 億立方米增加到 4.2 億立方米，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值也大幅增長，改革成效顯著。

2016 - 2023 年進入政策配套階段。2016 年 11 月 16 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，重點圍繞放活經(jīng)營權(quán)，對主體改革任務(wù)基本完成后的配套改革進行了具體安排部署 。這一階段，各地積極完善政策體系，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加強林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，推動林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在林權(quán)流轉(zhuǎn)方面，各地制定了一系列規(guī)范流轉(zhuǎn)的政策措施，促進了林地資源的優(yōu)化配置。如浙江等地建立了林權(quán)交易中心，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了公開、公平、公正的交易平臺，吸引了社會資本投入林業(yè)領(lǐng)域，推動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，加大對林業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持力度，專業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，總數(shù)近 30 萬個，經(jīng)營林地面積 2.67 億畝，提高了林業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和經(jīng)營效益。

2023 年至今處于集成增效階段。2023 年 9 月 25 日，中辦國辦印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，12 月 19 日，國務(wù)院組織召開全國深化集體林權(quán)制度改革電視電話會議，標志著改革進入新的階段 。這一階段把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上，旨在解決產(chǎn)權(quán)制度、資源管理、經(jīng)營模式、投入機制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的體制性障礙、機制性梗阻、創(chuàng)新性政策問題，提升改革的整體效果。各地積極探索創(chuàng)新，在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、林業(yè)碳匯開發(fā)等方面取得了一定進展。例如，福建三明等地開展林業(yè)碳票試點，將森林生態(tài)系統(tǒng)的固碳釋氧等功能量化為可交易的碳票，拓寬了綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，實現(xiàn)了生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

2.2 林地延包政策的內(nèi)涵與目標

林地延包政策是在集體林權(quán)制度改革的大背景下，為解決林地承包期限問題而出臺的一項重要政策。其內(nèi)涵豐富，核心在于延長林地承包期限，賦予林農(nóng)更加穩(wěn)定和長久的林地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，林地的承包期為三十年至七十年 ，承包期屆滿后，依照規(guī)定相應(yīng)延長。這意味著林農(nóng)在原有承包期限的基礎(chǔ)上，能夠繼續(xù)享有林地的承包經(jīng)營權(quán)，從而穩(wěn)定其對林地經(jīng)營的預(yù)期。

從政策層面來看，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了林地承包期限的范圍以及屆滿后的延長原則，為林地延包政策提供了堅實的法律依據(jù)。在實際操作中，各地根據(jù)自身情況制定具體的延包方案，如江西德安縣對 2037 年以前到期即將到期的集體承包林地，以林地承包到期為起點延長至 2067 年止；崇義縣在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，統(tǒng)一將農(nóng)戶依法取得的責(zé)任山承包期限順延 70 年，即延長到 2053 年 12 月 31 日。這些方案充分體現(xiàn)了林地延包政策延長承包期限的內(nèi)涵，確保林農(nóng)能夠長期穩(wěn)定地經(jīng)營林地。

林地延包政策具有多重重要目標，這些目標相互關(guān)聯(lián)，共同致力于推動林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和保障林農(nóng)的切身利益。保障林農(nóng)權(quán)益是林地延包政策的首要目標。穩(wěn)定的林地承包經(jīng)營權(quán)是林農(nóng)開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的基礎(chǔ)，通過延長承包期限，林農(nóng)對林地的占有、使用、收益等權(quán)益得到更充分的保障。在福建永安上坪村，集體林改后林農(nóng)獲得了穩(wěn)定的林權(quán)，他們將 “山定權(quán)、樹定根、人定心” 刻在大青石上，生動地體現(xiàn)了林農(nóng)對穩(wěn)定林權(quán)的期盼和對自身權(quán)益得到保障的欣喜。延包政策使林農(nóng)不必擔(dān)心林地承包期短而導(dǎo)致的權(quán)益受損問題，能夠安心地對林地進行投入和經(jīng)營，從而增加林農(nóng)的收入，提高他們的生活水平。

穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)也是林地延包政策的關(guān)鍵目標。林業(yè)生產(chǎn)具有周期長、投入大、見效慢的特點，需要長期穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境。延包政策契合了林業(yè)生產(chǎn)的這一特性，解決了林地承包經(jīng)營剩余期限不足與林業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾。在一些地區(qū)，由于原承包期剩余年限不足，林農(nóng)不敢進行大規(guī)模的林業(yè)投入，如種植經(jīng)濟林、開展林下養(yǎng)殖等。而延包政策實施后，林農(nóng)有了長期穩(wěn)定的預(yù)期，積極投入林業(yè)生產(chǎn)。以江西為例，延包政策實施后，林農(nóng)對林地的撫育管理更加精心，森林質(zhì)量得到提升，林業(yè)產(chǎn)業(yè)也得到了進一步發(fā)展。穩(wěn)定的林業(yè)生產(chǎn)不僅有利于提高林地的產(chǎn)出效益，還能促進森林資源的保護和培育，維護生態(tài)平衡。

促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展同樣是林地延包政策的重要目標。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。延包政策通過穩(wěn)定林農(nóng)的經(jīng)營預(yù)期，激發(fā)林農(nóng)對林地的長期投入和精心管理，有利于推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。林農(nóng)可以根據(jù)長期規(guī)劃，發(fā)展綠色、高效的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展林業(yè)碳匯、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟等。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能夠增加林農(nóng)的收入，還能減少對森林資源的過度依賴，實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)利用。延包政策還有利于吸引社會資本投入林業(yè)領(lǐng)域，促進林業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，提高林業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體競爭力，從而推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 兩者關(guān)系分析

集體林權(quán)制度改革與林地延包政策緊密相連，相互影響，共同推動著林業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮。集體林權(quán)制度改革為林地延包政策奠定了堅實基礎(chǔ)。在集體林權(quán)制度改革的主體改革階段，通過明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶等舉措，將集體林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，發(fā)放林權(quán)證 1 億多本，為林地延包政策的實施提供了產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)。這使得林地的歸屬明確，林農(nóng)對林地擁有了合法的承包經(jīng)營權(quán)，從而為延包政策的推進創(chuàng)造了條件。如果沒有集體林權(quán)制度改革對產(chǎn)權(quán)的明晰，林地延包政策將缺乏實施的前提，無法保障林農(nóng)的合法權(quán)益，也難以實現(xiàn)穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)和促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。

林地延包政策是集體林權(quán)制度改革的深化與延續(xù)。在集體林權(quán)制度改革的不同階段，林地延包政策都發(fā)揮著重要作用，進一步鞏固和完善了改革成果。在政策配套階段，林地延包政策通過延長承包期限，解決了林地承包經(jīng)營剩余期限不足與林業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾，穩(wěn)定了林農(nóng)的預(yù)期，激發(fā)了林農(nóng)對林地的長期投入和精心管理的積極性。這與集體林權(quán)制度改革中放活經(jīng)營權(quán)、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標相一致，是對改革成果的進一步鞏固和深化。在集成增效階段，林地延包政策有助于解決產(chǎn)權(quán)制度、資源管理等方面的問題，通過穩(wěn)定承包關(guān)系，促進林業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體競爭力，推動集體林權(quán)制度改革向更高層次發(fā)展 。

從實際案例來看，江西崇義縣在集體林權(quán)制度改革中，率先開展以 “明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、規(guī)范流轉(zhuǎn)、放活經(jīng)營” 為主要內(nèi)容的改革，在此基礎(chǔ)上，2021 年，崇義縣統(tǒng)一將農(nóng)戶依法取得的責(zé)任山承包期限順延 70 年，即延長到 2053 年 12 月 31 日。這一舉措使得林農(nóng)吃下 “定心丸”，全縣森林覆蓋率由 2012 年末的 87.3% 增長到目前的 88.3%，活立木蓄積量由 1386 萬立方米增加到 1932 萬立方米，實現(xiàn)森林資源總量和質(zhì)量 “雙提升”。這充分體現(xiàn)了集體林權(quán)制度改革與林地延包政策的協(xié)同效應(yīng)，兩者相互促進，共同推動了林業(yè)的發(fā)展。

三、林地延包政策支撐體系

3.1 政策法規(guī)支撐

3.1.1 相關(guān)法律法規(guī)梳理

《農(nóng)村土地承包法》是規(guī)范農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要法律，其中對林地承包期限做出了明確規(guī)定。根據(jù)該法第二十一條，林地的承包期為三十年至七十年；前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長 。這一規(guī)定為林地延包政策提供了基本的法律框架，明確了林地承包期限的范圍以及延包的原則。在實際操作中，各地依據(jù)這一法律規(guī)定，結(jié)合本地實際情況確定具體的延包期限。如江西奉新縣制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年，就是在《農(nóng)村土地承包法》的框架下，為解決當(dāng)?shù)丶w林地第一輪承包期不足問題而采取的具體措施 。該法還對承包方的權(quán)利和義務(wù)、承包合同的訂立與履行、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)等方面做出了詳細規(guī)定，這些規(guī)定對于保障林農(nóng)在林地延包過程中的合法權(quán)益，規(guī)范林地承包經(jīng)營活動具有重要意義。

《森林法》作為林業(yè)領(lǐng)域的基本法律，也對林地延包相關(guān)內(nèi)容做出了規(guī)定。它強調(diào)了森林資源的保護和合理利用，保障了林地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益。在林地延包過程中，《森林法》關(guān)于森林資源保護的規(guī)定，促使林農(nóng)在延長承包期限后，更加注重森林資源的培育和保護，實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，該法規(guī)定了森林采伐的管理制度，林農(nóng)在延包后的林地經(jīng)營中，必須遵守采伐限額、采伐許可證等規(guī)定，合理采伐林木，以保護森林生態(tài)環(huán)境。同時，《森林法》還鼓勵林農(nóng)開展植樹造林、森林撫育等活動，提高森林質(zhì)量，這與林地延包政策促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標相一致 。

除了上述兩部主要法律外，還有一些相關(guān)的政策文件對林地延包起到了重要的指導(dǎo)作用?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這為林地延包政策提供了明確的政策導(dǎo)向。各地在制定林地延包方案時，充分貫徹這一意見精神，確保林地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)深化集體林權(quán)制度改革方案》進一步強調(diào)穩(wěn)定承包權(quán)，保持集體林地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應(yīng)堅持延包原則，不得將承包林地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定 。這些政策文件與法律法規(guī)相互配合，形成了較為完善的政策法規(guī)體系，為林地延包政策的實施提供了有力保障。

3.1.2 政策法規(guī)對延包的保障作用

政策法規(guī)在保障林農(nóng)承包權(quán)方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品 。在林地延包過程中，這一規(guī)定確保了林農(nóng)在延長承包期限后，依然能夠充分行使對林地的占有、使用和收益權(quán)。林農(nóng)可以根據(jù)自己的意愿，在承包的林地上開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，如種植經(jīng)濟林、發(fā)展林下經(jīng)濟等，并享有相應(yīng)的收益。即使在林地流轉(zhuǎn)方面，林農(nóng)也有權(quán)自主決定是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的方式和對象，其合法權(quán)益得到了充分保障。例如，在一些地區(qū)，林農(nóng)將延包后的林地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶或林業(yè)企業(yè)，通過收取租金或參與分紅的方式獲得收益，這都得益于政策法規(guī)對林農(nóng)承包權(quán)的保障 。

政策法規(guī)對規(guī)范延包程序也起到了重要作用。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了延包的程序和要求，確保延包工作依法依規(guī)進行?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意 。在林地延包實踐中，各地嚴格按照這一規(guī)定，組織召開村民會議或村民代表會議，充分征求村民意見，確保延包方案得到大多數(shù)村民的認可。江西高安市在集體林地延包工作中，按照村民自治、公平公正、依法依規(guī)的原則，由延包工作小組擬訂并公布延包方案，經(jīng)集體經(jīng)濟組織依法召開村民會議或村民代表會議討論，三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表決議通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，再組織實施延包方案 。這種規(guī)范的程序保障了延包工作的公平、公正，避免了因程序不規(guī)范而引發(fā)的糾紛和矛盾，確保了延包工作的順利進行。

政策法規(guī)還為林地延包后的林業(yè)發(fā)展提供了保障?！渡址ā分嘘P(guān)于森林資源保護和合理利用的規(guī)定，促使林農(nóng)在延包后更加注重林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)范森林采伐、鼓勵植樹造林等措施，保障了森林資源的穩(wěn)定增長，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。政策法規(guī)對林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，如對林業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持政策、對林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的優(yōu)惠政策等，也為林地延包后的林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在一些地區(qū)，政府出臺政策鼓勵林農(nóng)發(fā)展林業(yè)碳匯、生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè)，林農(nóng)在延包后的林地上積極開展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，促進了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

3.2 制度保障支撐

3.2.1 承包經(jīng)營權(quán)制度

承包經(jīng)營權(quán)制度是林地延包政策的核心制度之一，對林地延包具有重要的保障作用。在承包期限方面，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定林地的承包期為三十年至七十年，屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長 。這一規(guī)定為林地延包提供了明確的期限依據(jù)，確保林農(nóng)能夠在較長時間內(nèi)穩(wěn)定地經(jīng)營林地。如江西崇義縣在集體林權(quán)制度改革中，統(tǒng)一將農(nóng)戶依法取得的責(zé)任山承包期限順延 70 年，延長到 2053 年 12 月 31 日，充分體現(xiàn)了對承包期限的合理延長，讓林農(nóng)對林地經(jīng)營有了更長遠的規(guī)劃預(yù)期 。

在權(quán)利義務(wù)方面，承包經(jīng)營權(quán)制度賦予了林農(nóng)廣泛的權(quán)利。林農(nóng)依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品 。在林地延包后，林農(nóng)可以根據(jù)市場需求和自身實際情況，在承包的林地上自主決定種植何種林木、發(fā)展何種林業(yè)產(chǎn)業(yè)，如開展林下經(jīng)濟，種植中藥材、養(yǎng)殖家禽等，其收益歸林農(nóng)所有。林農(nóng)還可以將林地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，通過出租、入股、抵押等方式，實現(xiàn)林地資源的優(yōu)化配置，增加自身收入。在福建三明，許多林農(nóng)將延包后的林地入股林業(yè)專業(yè)合作社，與合作社共同發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了互利共贏 。

林農(nóng)也承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)。他們有義務(wù)保護和合理利用林地資源，不得擅自改變林地用途，不得造成林地荒蕪或破壞森林生態(tài)環(huán)境。在實際經(jīng)營中，林農(nóng)需要按照相關(guān)規(guī)定進行森林撫育、病蟲害防治等工作，確保林地的可持續(xù)利用。一些地區(qū)的林農(nóng)積極參與森林撫育項目，通過間伐、修枝等措施，提高森林質(zhì)量，既履行了自身義務(wù)，又獲得了一定的經(jīng)濟收益 。承包經(jīng)營權(quán)制度通過明確的承包期限和清晰的權(quán)利義務(wù)界定，為林地延包提供了堅實的制度保障，激發(fā)了林農(nóng)的積極性和創(chuàng)造性，促進了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

3.2.2 林權(quán)登記制度

林權(quán)登記制度在確認林地權(quán)屬、保障延包權(quán)益方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。從確認林地權(quán)屬角度來看，林權(quán)登記是對林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律確認。通過林權(quán)登記，明確了林地的歸屬，將林地的各項權(quán)利以法律憑證的形式固定下來。在集體林權(quán)制度改革中，各地開展大規(guī)模的林權(quán)登記頒證工作，發(fā)放林權(quán)證 1 億多本，確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。在林地延包過程中，林權(quán)登記制度進一步發(fā)揮作用，對延包后的林地權(quán)屬進行再次確認和登記，確保林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)在延包后得到法律認可和保護。如江西奉新縣在集體林地延包工作中，對原有林權(quán)登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結(jié)果，再簽訂延包合同，然后進行林權(quán)登記，確保了延包后林地權(quán)屬的清晰和穩(wěn)定 。

在保障延包權(quán)益方面，林權(quán)登記具有多方面的重要意義。林權(quán)登記證書是林農(nóng)擁有林地承包經(jīng)營權(quán)的合法憑證，具有法律效力。當(dāng)林農(nóng)的權(quán)益受到侵害時，林權(quán)證可以作為維權(quán)的重要依據(jù)。在林地流轉(zhuǎn)、抵押等過程中，林權(quán)證是交易合法性和有效性的保障。如果沒有林權(quán)登記，林地流轉(zhuǎn)將缺乏公信力，容易引發(fā)糾紛，而經(jīng)過登記的林地流轉(zhuǎn)則更加規(guī)范、安全。林權(quán)登記還為林地延包后的管理和服務(wù)提供了基礎(chǔ)。通過林權(quán)登記信息系統(tǒng)，政府部門可以全面掌握林地承包經(jīng)營情況，為制定相關(guān)政策、提供林業(yè)技術(shù)服務(wù)等提供數(shù)據(jù)支持。在一些地區(qū)，政府根據(jù)林權(quán)登記信息，有針對性地為林農(nóng)提供林業(yè)補貼、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，促進了林業(yè)的發(fā)展和林農(nóng)權(quán)益的保障 。林權(quán)登記制度通過確認林地權(quán)屬和保障延包權(quán)益，為林地延包政策的順利實施提供了有力支撐，維護了林農(nóng)的合法權(quán)益，促進了林業(yè)資源的合理配置和有效管理 。

3.3 技術(shù)與管理支撐

3.3.1 測繪與信息技術(shù)應(yīng)用

測繪與信息技術(shù)在林地延包工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，為林地勘界、面積核實等工作提供了精準的數(shù)據(jù)支持和高效的技術(shù)手段。在林地勘界方面，全球定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)憑借其高精度的定位功能，能夠快速、準確地確定林地的地理位置和邊界坐標。通過在林地邊界設(shè)置 GPS 控制點，利用衛(wèi)星信號進行實時定位，可獲取精確的邊界信息，有效解決了傳統(tǒng)勘界方法中因地形復(fù)雜、標志物模糊等問題導(dǎo)致的邊界不清難題。在一些山區(qū)林地，地形起伏較大，傳統(tǒng)的羅盤儀、經(jīng)緯儀等勘界工具難以準確測量，而 GPS 技術(shù)不受地形限制，能夠輕松實現(xiàn)對林地邊界的精確測量，為林地延包提供可靠的邊界依據(jù)。

地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)則在林地信息管理和分析方面具有獨特優(yōu)勢。它能夠?qū)⒘值氐牡乩砦恢?、地形地貌、土地利用類型、森林資源分布等多源信息進行整合，構(gòu)建成一個直觀、全面的林地信息數(shù)據(jù)庫。通過對這些數(shù)據(jù)的分析處理，可生成詳細的林地專題地圖，如林地權(quán)屬圖、林種分布圖、森林資源現(xiàn)狀圖等，為林地延包工作提供可視化的決策支持。在延包過程中，利用 GIS 技術(shù)可以快速查詢和分析林地的相關(guān)信息，如某一區(qū)域內(nèi)不同林種的面積、分布范圍，以及承包戶的林地位置和面積等，幫助工作人員準確掌握林地現(xiàn)狀，合理制定延包方案 。

在面積核實方面，數(shù)字化測繪技術(shù)的應(yīng)用大大提高了工作效率和準確性。全站儀、激光測距儀等數(shù)字化測繪設(shè)備能夠?qū)α值剡M行精確測量，通過測量林地邊界的邊長、角度等數(shù)據(jù)，利用專業(yè)軟件進行計算，可得出準確的林地面積。與傳統(tǒng)的皮尺測量方法相比，數(shù)字化測繪技術(shù)減少了人為誤差，提高了測量精度。在大面積林地面積核實工作中，無人機遙感技術(shù)展現(xiàn)出了巨大的優(yōu)勢。無人機可以搭載高清相機和激光雷達等設(shè)備，對林地進行低空飛行拍攝和掃描，獲取高分辨率的影像數(shù)據(jù)和三維地形數(shù)據(jù)。通過對這些數(shù)據(jù)的處理和分析，能夠快速準確地計算出林地的面積，同時還能獲取林地的植被覆蓋、林木生長狀況等信息，為林地延包提供全面的數(shù)據(jù)支持 。

信息技術(shù)在林地延包中的應(yīng)用還體現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享和管理方面。建立林地延包信息管理系統(tǒng)，將林地承包合同、林權(quán)登記檔案、測繪數(shù)據(jù)等信息錄入系統(tǒng)，實現(xiàn)了信息的數(shù)字化管理和共享。相關(guān)部門和工作人員可以通過網(wǎng)絡(luò)實時查詢和更新林地延包信息，提高了工作效率和協(xié)同性。在信息管理系統(tǒng)中，還可以設(shè)置權(quán)限管理功能，確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性。通過信息技術(shù)的應(yīng)用，林地延包工作實現(xiàn)了信息化、智能化，為保障林農(nóng)權(quán)益和推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ) 。

3.3.2 林地管理機制完善

完善的林地管理機制對林地延包工作的順利推進具有重要作用，它涵蓋了多個方面，為林地延包提供了全方位的保障。在組織管理方面，明確的責(zé)任分工是確保林地延包工作有序開展的關(guān)鍵。政府部門、林業(yè)主管部門和基層組織在林地延包中各自承擔(dān)著重要職責(zé)。政府部門負責(zé)制定相關(guān)政策和規(guī)劃，為林地延包提供政策支持和宏觀指導(dǎo)；林業(yè)主管部門負責(zé)具體的業(yè)務(wù)管理和技術(shù)指導(dǎo)，如林地勘界、面積核實、林權(quán)登記等工作；基層組織則負責(zé)組織實施和協(xié)調(diào)溝通，如組織村民會議討論延包方案、收集村民意見、協(xié)助簽訂延包合同等。在江西奉新縣的林地延包工作中，由縣政府主導(dǎo)，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，形成了明確的責(zé)任分工體系，確保了延包工作的順利進行 。

在林地資源管理方面，科學(xué)的規(guī)劃和合理的利用是實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。完善的林地管理機制要求根據(jù)林地的自然條件、森林資源狀況和生態(tài)功能定位，制定科學(xué)合理的林地利用規(guī)劃。明確不同林地的用途和發(fā)展方向，如劃分生態(tài)公益林、商品林等不同類型，對生態(tài)公益林加強保護和管理，確保其生態(tài)功能的發(fā)揮；對商品林則在保護生態(tài)的前提下，合理安排采伐和經(jīng)營活動，提高林地的經(jīng)濟效益。通過科學(xué)規(guī)劃和合理利用，既能保障森林資源的可持續(xù)利用，又能滿足林農(nóng)的經(jīng)濟需求，為林地延包后的林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件 。

林地流轉(zhuǎn)管理也是林地管理機制的重要組成部分。規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)能夠促進林地資源的優(yōu)化配置，提高林地的經(jīng)營效益。完善的林地流轉(zhuǎn)管理機制應(yīng)包括明確的流轉(zhuǎn)程序、合理的流轉(zhuǎn)價格評估和有效的監(jiān)管措施。在流轉(zhuǎn)程序上，要求流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并按照規(guī)定進行備案登記；在流轉(zhuǎn)價格評估方面，建立科學(xué)合理的評估體系，綜合考慮林地的地理位置、森林資源狀況、市場需求等因素，確定合理的流轉(zhuǎn)價格，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益；在監(jiān)管措施上，加強對林地流轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)管，防止出現(xiàn)非法流轉(zhuǎn)、改變林地用途等違法行為，維護林地流轉(zhuǎn)市場的秩序 。

完善的林地管理機制還應(yīng)注重生態(tài)保護和監(jiān)管。在林地延包過程中，加強對林地生態(tài)環(huán)境的保護，嚴格控制林地的開發(fā)利用強度，防止因過度開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)破壞。建立健全生態(tài)監(jiān)測和評估體系，對林地的生態(tài)功能進行定期監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決生態(tài)問題。加強對林地違法行為的監(jiān)管和處罰力度，嚴厲打擊盜伐濫伐、非法占用林地等違法行為，維護林地資源的安全和生態(tài)平衡 。通過完善的林地管理機制，能夠為林地延包工作提供有力的組織保障、資源保障和制度保障，推動林地延包工作的順利實施，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

四、林地延包政策實施現(xiàn)狀與案例分析

4.1 實施現(xiàn)狀概述

目前，全國多個省份積極響應(yīng)林地延包政策，穩(wěn)步推進相關(guān)工作。在江西，作為集體林權(quán)制度改革的先行省份，在林地延包工作方面取得了顯著進展。德安縣作為江西省深化集體林權(quán)制度改革 30 個試點縣之一，集體林地資源豐富，總面積高達 82.6 萬畝，占全縣林地面積的 92.7% 。德安縣以縣政府辦名義印發(fā)《德安縣集體林地延包試點工作方案》，按照 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均選取一個試點村開展延包工作，每個村安排延包試點工作經(jīng)費 4 萬元。截至目前，已完成 3 個試點村 1000 余戶村民，4 萬余畝集體林地承包權(quán)延包合同簽訂，正在陸續(xù)發(fā)證，讓林農(nóng)吃下了 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的信心 。

奉新縣針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年。由縣政府主導(dǎo)，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，按照 “屬地管理、分級調(diào)處” 原則，以落大宗發(fā)小證、集中糾錯等方法逐宗化解歷史遺留問題。全縣已與 2560 戶簽訂延包合同，涉及宗地 13635 宗，面積 17.9 萬畝，化解歷史遺留問題 186 個，發(fā)放不動產(chǎn)登記證書 702 本 。奉新縣還對原有林權(quán)登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結(jié)果，再簽訂延包合同。對有圖件缺失、界址偏移、錯漏的問題，利用高分辨率影像圖、實景衛(wèi)片、國土調(diào)查云等技術(shù)，組織村組和申請人進行內(nèi)業(yè)辨別指界繪制，確實無法在內(nèi)業(yè)確認邊界的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織縣林業(yè)發(fā)展中心駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)站或第三方調(diào)查機構(gòu)技術(shù)人員到現(xiàn)場指認，勾繪圖紙 。

山東也積極開展集體林地延包試點工作。根據(jù)《山東省深化集體林權(quán)制度改革實施方案》，保持集體林地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，開展集體林地延包試點，承包合同剩余期限 10 年以內(nèi)，無地類、權(quán)屬、邊界等問題的可依法提前確認延包合同 。山東通過開展延包試點，旨在進一步穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系，激發(fā)集體林業(yè)發(fā)展活力，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

從全國范圍來看，林地延包工作仍在持續(xù)推進中。各地根據(jù)自身實際情況，制定相應(yīng)的延包方案和實施計劃。在延包范圍上，主要針對承包期即將到期或剩余期限不足一個林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期的集體林地。在進度方面，部分地區(qū)已經(jīng)完成了試點工作，進入全面推廣階段；而有些地區(qū)仍處于試點探索或前期準備階段?？傮w而言，林地延包政策的實施，對于穩(wěn)定林農(nóng)預(yù)期、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，各地正積極采取措施，確保延包工作順利進行，讓廣大林農(nóng)切實受益。

4.2 案例選取與分析

4.2.1 江西奉新案例

奉新縣在林地延包工作中，采取了一系列切實有效的措施，取得了顯著成效，為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，奉新縣制定了科學(xué)合理的延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年 。這一舉措充分考慮了林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點，為林農(nóng)提供了長期穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，激發(fā)了林農(nóng)的積極性和創(chuàng)造性 。

在化解歷史遺留問題方面，奉新縣按照 “屬地管理、分級調(diào)處” 原則，以落大宗發(fā)小證、集中糾錯等方法逐宗化解。由縣政府主導(dǎo)，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組積極參與，形成了強大的工作合力。全縣已成功化解歷史遺留問題 186 個，涉及宗地 13635 宗，面積 17.9 萬畝，與 2560 戶簽訂了延包合同，發(fā)放不動產(chǎn)登記證書 702 本 。通過這些努力，有效解決了林地權(quán)屬不清、界址不明等問題，保障了林農(nóng)的合法權(quán)益，為林地延包工作的順利推進奠定了堅實基礎(chǔ) 。

奉新縣還高度重視規(guī)范登記發(fā)證工作。對原有林權(quán)登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結(jié)果，再簽訂延包合同 。對于圖件缺失、界址偏移、錯漏等問題，充分利用高分辨率影像圖、實景衛(wèi)片、國土調(diào)查云等先進技術(shù)，組織村組和申請人進行內(nèi)業(yè)辨別指界繪制 。確實無法在內(nèi)業(yè)確認邊界的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織縣林業(yè)發(fā)展中心駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)站或第三方調(diào)查機構(gòu)技術(shù)人員到現(xiàn)場指認，勾繪圖紙 。同時，奉新縣自然資源局和林業(yè)局將不動產(chǎn)登記系統(tǒng)與林權(quán)管理服務(wù)系統(tǒng)進行對接和信息共享，實現(xiàn)了集體林權(quán)延包登記確權(quán)發(fā)證向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸 。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心不動產(chǎn)登記窗口進行 “一窗受理” 林地承包經(jīng)營權(quán)登記工作，極大地方便了林農(nóng)，提高了工作效率 。

在開展延包工作過程中，奉新縣嚴格落實 “六不” 政策，為延包工作的順利進行提供了有力保障。這 “六不” 政策包括：不得打亂重分，保持集體林地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應(yīng)堅持延包原則，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地穩(wěn)定經(jīng)營；不得以未登記頒證為由解除承包關(guān)系，維持林地承包合同的有效性，保障進城落戶農(nóng)民合法林地權(quán)益；家庭成員分戶原則上不再細分宗地，保持林權(quán)宗地的完整性；堅持原依法頒發(fā)的林權(quán)證在承包期內(nèi)繼續(xù)有效、不變不換，可以預(yù)登記和預(yù)告發(fā)證；對已登記的整宗林地申請變更、轉(zhuǎn)移、抵押登記時不要求提交林權(quán)地籍調(diào)查成果；不得向當(dāng)事人收取調(diào)查費用，因原林權(quán)登記成果圖件缺失、界址不清，確需開展補充調(diào)查的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織開展 。這些政策的嚴格執(zhí)行，充分體現(xiàn)了奉新縣對林農(nóng)權(quán)益的尊重和保護，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧 。

4.2.2 德安案例

德安縣在集體林地延包工作中，通過完善制度、高位推動和成立專班等一系列舉措，為延包工作的順利開展提供了堅實保障，取得了良好的成效。

在完善制度方面，德安縣以縣政府辦名義印發(fā)《德安縣集體林地延包試點工作方案》，明確了 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路 。在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均選取一個試點村開展延包工作，并為每個村安排延包試點工作經(jīng)費 4 萬元 。這一方案的制定和實施，為延包工作提供了明確的指導(dǎo)和充足的資金支持，確保了延包工作有章可循、有序推進 。截至目前，已完成 3 個試點村 1000 余戶村民，4 萬余畝集體林地承包權(quán)延包合同簽訂，正在陸續(xù)發(fā)證 。完善的制度保障了延包工作的規(guī)范化和標準化，讓林農(nóng)吃下了 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的信心 。

高位推動是德安縣延包工作的一大亮點?？h委書記作為縣級總林長，充分發(fā)揮頭雁效益，帶頭深入各試點村，親自督促指導(dǎo)延包試點工作 。分管副縣長定期調(diào)度工作進展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務(wù)分解落實到駐村干部、村干部，切實增強了廣大干部的緊迫感和責(zé)任感，形成了齊抓共管的良好氛圍 。同時，縣財政為每個行政村安排 4 萬元工作經(jīng)費，確保了延包試點工作的順利推進 。通過高位推動，德安縣形成了從縣到鄉(xiāng)、從干部到群眾的強大工作合力，為延包工作的高效開展提供了有力的組織保障 。

德安縣成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)、包片干部等責(zé)任心強、業(yè)務(wù)好的 16 名人員組成的 3 個技術(shù)專班，負責(zé)延包工作整村推進，確保了政策執(zhí)行的專業(yè)性和準確性 。抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)技術(shù)骨干與林業(yè)局、不動產(chǎn)登記中心、鄉(xiāng)、村、組人員共同組成發(fā)證專班，提高了工作效率，確保了延包發(fā)證快速推進 。這些專班的成立，充分整合了各方資源，提高了工作的專業(yè)性和協(xié)同性，有效解決了延包工作中遇到的各種問題，加快了延包工作的進度 。在實際工作中，技術(shù)專班深入田間地頭，為林農(nóng)講解政策、解答疑問，幫助林農(nóng)解決實際困難；發(fā)證專班優(yōu)化工作流程，提高辦證效率，讓林農(nóng)能夠盡快拿到延包后的林權(quán)證，切實感受到政策的實惠 。

4.2.3 案例總結(jié)與啟示

江西奉新縣和德安縣在林地延包工作中，都取得了顯著的成效，同時也面臨一些問題，這些案例為其他地區(qū)推進林地延包工作提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示。

在成功經(jīng)驗方面，首先是政策執(zhí)行的堅決性和靈活性。奉新縣針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，果斷制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年，這體現(xiàn)了對政策的準確把握和堅決執(zhí)行 。在化解歷史遺留問題時，采用落大宗發(fā)小證、集中糾錯等靈活方法，逐宗化解，有效解決了實際問題 。德安縣按照 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路，制定并實施延包試點工作方案，為延包工作提供了清晰的路徑和指導(dǎo) 。

完善的組織保障是另一個重要經(jīng)驗。奉新縣由縣政府主導(dǎo)，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，形成了明確的責(zé)任分工體系，確保了延包工作的順利進行 。德安縣通過高位推動，縣委書記帶頭督促指導(dǎo)，分管副縣長定期調(diào)度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務(wù)分解落實，形成了齊抓共管的良好氛圍 。同時，成立技術(shù)專班和發(fā)證專班，提高了工作的專業(yè)性和效率 。

注重保障林農(nóng)權(quán)益也是兩地的共同經(jīng)驗。奉新縣嚴格落實 “六不” 政策，保障了林農(nóng)的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等合法權(quán)益，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定 。德安縣通過完善制度，為延包打下堅實基礎(chǔ)，讓林農(nóng)吃下 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的信心 。

這些案例也暴露出一些問題。在工作推進過程中，可能存在部分林農(nóng)對政策理解不深、參與積極性不高的情況 。這可能是由于政策宣傳不到位，或者林農(nóng)對自身權(quán)益的認識不夠清晰 。在化解歷史遺留問題時，雖然取得了一定成效，但仍可能存在一些復(fù)雜問題難以徹底解決，需要進一步加強協(xié)調(diào)和溝通 。

基于以上案例，為完善林地延包政策提供了以下啟示：要加強政策宣傳，通過多種渠道和方式，如舉辦培訓(xùn)班、發(fā)放宣傳資料、利用新媒體平臺等，向林農(nóng)深入解讀林地延包政策的內(nèi)涵、意義和操作流程，提高林農(nóng)的政策知曉率和參與積極性 。要進一步完善糾紛解決機制，建立健全多部門協(xié)同的糾紛調(diào)處機制，加強對歷史遺留問題的排查和化解，確保林地延包工作順利進行 。還應(yīng)持續(xù)優(yōu)化工作流程，提高工作效率，加強對延包工作的監(jiān)督和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以解決，保障林地延包政策的有效實施 。

五、林地延包政策要解決的主要問題

5.1 歷史遺留問題

5.1.1 林權(quán)糾紛問題

林權(quán)糾紛是林地延包過程中面臨的突出歷史遺留問題之一，其產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣，給林地延包工作帶來了諸多困難和挑戰(zhàn)。從歷史角度看，我國歷經(jīng)土地改革、人民公社、農(nóng)業(yè) “四固定”、林業(yè) “三定” 等階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織調(diào)整頻繁，山林、林地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)、使用權(quán)也隨之不斷變動 。在不同時期，由于對山林管理的政策存在差異，且處于不穩(wěn)定狀態(tài)，導(dǎo)致山林權(quán)屬頻繁變化。加上行政區(qū)劃范圍時有調(diào)整，山林權(quán)屬變化后未及時規(guī)范登記發(fā)證，使得部分山林出現(xiàn)重復(fù)登記、一山多主等不正?，F(xiàn)象，成為引發(fā)林權(quán)糾紛的直接因素 。在一些地區(qū)，由于歷史上的行政區(qū)劃調(diào)整，原屬于 A 縣的山林劃歸到 B 縣，但相關(guān)的林權(quán)登記信息未能及時更新，導(dǎo)致兩縣對該山林的權(quán)屬產(chǎn)生爭議 。

從現(xiàn)實因素分析，山林特點也是引發(fā)林權(quán)糾紛的重要原因。20 世紀 80 年代初，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，林業(yè) “三定” 工作相對粗糙，許多山林權(quán)證上所載的 “四至” 不明確、界址東西南北不分 。隨著時間推移，山林周邊環(huán)境發(fā)生變化，原有的界標可能損毀或消失，使得林界難以確定，容易引發(fā)糾紛 。在某山區(qū)，由于當(dāng)年分山時界址劃分不清晰，多年后樹木長大，相鄰農(nóng)戶對山林邊界產(chǎn)生爭議，導(dǎo)致糾紛不斷 。

經(jīng)濟利益驅(qū)使也是導(dǎo)致林權(quán)糾紛的重要因素。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府對林業(yè)投入不斷加大，農(nóng)村生態(tài)保護明顯加強，山林的價值迅速增長 。部分山區(qū)農(nóng)民將山林作為重要的致富資源，加上一些地方興修水利、國家重點工程建設(shè)等，山林征用補償費較高，農(nóng)民對山林的占有欲日益增強，“爭山就是爭錢” 的觀念日益加深 。在一些因修建高速公路征用山林的地區(qū)，由于補償費用較高，不同農(nóng)戶或集體經(jīng)濟組織之間對山林權(quán)屬的爭議愈發(fā)激烈 。

林權(quán)糾紛的存在對林地延包工作造成了嚴重影響。它阻礙了林地延包的順利進行，增加了工作的復(fù)雜性和難度 。在糾紛未解決之前，相關(guān)林地的延包工作無法正常開展，導(dǎo)致工作進度滯后 。林權(quán)糾紛還可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村的和諧發(fā)展 。如果糾紛處理不當(dāng)，可能導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)群體性事件，破壞農(nóng)村的社會秩序 。

5.1.2 合同不規(guī)范問題

林地承包合同不規(guī)范是另一個突出的歷史遺留問題，在實際操作中，合同不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾個方面：合同條款過于簡單，權(quán)利義務(wù)界定不明。有的承包合同標的不明，僅表明某某山頭，承包四至界線未確定，承包面積不準 。這使得在林地延包過程中，難以準確確定林地的范圍和面積，容易引發(fā)爭議 。在一些地區(qū)，由于合同中對林地四至界限描述模糊，當(dāng)涉及到林地流轉(zhuǎn)或延包時，雙方對林地的邊界產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生 。

部分合同沒有約定違約責(zé)任，當(dāng)承包人存在破壞性經(jīng)營行為時，無法得到相應(yīng)制裁 。在某林地承包案例中，承包人過度砍伐林木，破壞了林地生態(tài)環(huán)境，但由于合同中未約定違約責(zé)任，發(fā)包方難以對其進行有效約束和追責(zé) 。還有些合同對于承包費用的交付方式約定不明，對于承包費何時支付，雙方當(dāng)事人各執(zhí)一詞 。這在林地延包過程中，會導(dǎo)致雙方在費用支付問題上產(chǎn)生糾紛，影響延包工作的順利進行 。

除了條款簡單，口頭補充協(xié)議影響權(quán)利義務(wù)也是合同不規(guī)范的常見問題。有的當(dāng)事人簽訂林業(yè)承包合同之后，發(fā)現(xiàn)合同存在瑕疵，遂與對方協(xié)商進行補充，但僅進行口頭協(xié)商，未形成書面材料 。由于林業(yè)承包合同期限長，合同簽訂人一旦發(fā)生意外，該口頭協(xié)議就難以認證，容易引發(fā)糾紛 。在一些案例中，雙方曾就林地承包期限進行口頭協(xié)商延長，但未簽訂書面協(xié)議，后來一方反悔，導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生 。

承包費用問題也較為突出。由于林業(yè)承包合同承包期限長，加上當(dāng)事人雙方對于山林估價的差異，導(dǎo)致承包費基數(shù)約定非常隨意 。最為典型的是，有的承包合同只約定每年繳納承包費多少或按比例分紅，對于山地上原有林木如何處置，未作約定 。這在林地延包時，容易引發(fā)雙方對于原有林木權(quán)益和承包費用調(diào)整的爭議 。在某林地延包案例中，由于原合同未對山地上原有林木處置進行約定，在延包時，承包方和發(fā)包方就原有林木的歸屬和收益分配產(chǎn)生糾紛 。

林地承包合同不規(guī)范還可能出現(xiàn)霸王條款問題。在一些山區(qū)，有的當(dāng)事人利用各種關(guān)系與集體經(jīng)濟組織簽定霸王條款，在合同中約定禁止村民上山砍柴、安葬等權(quán)利 。有的還約定，承包人砍伐、運輸承包林地的林木必須雇傭本集體經(jīng)濟組織成員，不得雇傭外地勞動力 。這些霸王條款不僅損害了村民的合法權(quán)益，也給林地延包工作帶來了阻力 。在某地區(qū)，由于合同中存在禁止村民上山砍柴的霸王條款，在林地延包過程中，村民強烈反對，要求修改合同條款，導(dǎo)致延包工作受阻 。

5.2 現(xiàn)實挑戰(zhàn)問題

5.2.1 農(nóng)戶權(quán)益保障問題

在林地延包過程中，農(nóng)戶權(quán)益保障面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其是進城落戶農(nóng)民、“五保戶” 等特殊群體的林地權(quán)益保障問題較為突出。

對于進城落戶農(nóng)民而言，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，越來越多的農(nóng)民選擇進城務(wù)工并落戶城市。然而，他們在農(nóng)村的林地權(quán)益保障卻存在一定風(fēng)險。雖然政策明確保障進城落戶農(nóng)民合法林地權(quán)益，如《江西省深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)建設(shè)方案》中規(guī)定林地承包合同生效后，不得以未登記頒證為由解除承包關(guān)系，保障進城落戶農(nóng)民合法林地權(quán)益 。但在實際操作中，部分地區(qū)存在對進城落戶農(nóng)民林地權(quán)益重視不夠的情況。一些地方在林地延包過程中，由于信息溝通不暢，未能及時與進城落戶農(nóng)民取得聯(lián)系，導(dǎo)致他們對延包政策知曉度低，無法及時參與延包工作，其林地權(quán)益可能受到影響 。在某些村莊，進城落戶農(nóng)民常年不在家鄉(xiāng)，村委會在開展林地延包工作時，未通過有效方式通知到這些農(nóng)民，使得他們錯過延包合同簽訂的時機，對自身林地權(quán)益產(chǎn)生擔(dān)憂 。

“五保戶” 的林地權(quán)益保障也存在問題?！拔灞簟?生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經(jīng)營權(quán)在延包時的處理較為復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)政策，“五保戶” 生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經(jīng)營權(quán)由發(fā)包方收回，重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員；“五保戶” 生前以其他方式承包的林地，在原承包期屆滿后，由發(fā)包方依法收回 。但在實際執(zhí)行中，可能存在對 “五保戶” 林地承包情況核實不清的情況。一些 “五保戶” 的林地承包合同可能存在不規(guī)范之處，導(dǎo)致在延包時難以確定其承包經(jīng)營權(quán)的歸屬 。在個別地區(qū)，由于歷史原因，“五保戶” 的林地與其他農(nóng)戶的林地存在邊界不清的問題，在延包過程中，容易引發(fā)糾紛，影響 “五保戶” 林地權(quán)益的保障 。

5.2.2 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題

林地延包政策的實施對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，但在實踐中，也面臨著生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展如何平衡的挑戰(zhàn)。

從生態(tài)保護角度來看，雖然林地延包政策的初衷是穩(wěn)定林農(nóng)經(jīng)營預(yù)期，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但在實際操作中，部分林農(nóng)可能為了追求短期經(jīng)濟利益，過度開發(fā)林地資源。一些林農(nóng)在延包后的林地上，大量砍伐林木，發(fā)展短期經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)，如種植經(jīng)濟作物，而忽視了森林的生態(tài)功能 。在某些山區(qū)，林農(nóng)為了種植茶葉、果樹等經(jīng)濟作物，大量砍伐天然林，導(dǎo)致森林覆蓋率下降，水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境遭到破壞 。雖然相關(guān)法律法規(guī)對森林資源保護有明確規(guī)定，如《森林法》強調(diào)了森林資源的保護和合理利用，但在實際監(jiān)管中，由于執(zhí)法力量不足、監(jiān)管難度大等原因，難以完全杜絕這種破壞生態(tài)環(huán)境的行為 。

在經(jīng)濟發(fā)展方面，林地延包后，如何提高林地的經(jīng)濟效益，促進林農(nóng)增收，是實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，目前一些地區(qū)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨諸多困境。林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要以木材生產(chǎn)為主，附加值較低，難以滿足林農(nóng)增收的需求 。在一些傳統(tǒng)林區(qū)，林農(nóng)主要依靠砍伐木材出售獲得收入，隨著木材市場價格波動，林農(nóng)收入不穩(wěn)定 。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨著資金、技術(shù)、市場等方面的制約。林農(nóng)在發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)時，往往缺乏資金投入，難以引進先進的林業(yè)技術(shù)和設(shè)備，也缺乏市場信息，導(dǎo)致產(chǎn)品銷售困難 。在某地區(qū)，林農(nóng)想發(fā)展林下經(jīng)濟，但由于缺乏資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，無法開展相關(guān)項目，同時，由于不了解市場需求，生產(chǎn)的林下產(chǎn)品銷售不暢，影響了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性 。如何在保障生態(tài)保護的前提下，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，提高林地的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動，是林地延包政策實施過程中需要解決的重要問題 。

5.3 政策執(zhí)行問題

5.3.1 宣傳不到位

在林地延包政策的執(zhí)行過程中，宣傳不到位是一個亟待解決的問題。這一問題導(dǎo)致農(nóng)戶對延包政策的知曉度低，進而影響了政策的有效實施和林農(nóng)權(quán)益的保障。在許多農(nóng)村地區(qū)，由于地理位置偏遠、信息傳播渠道有限，加上相關(guān)部門對林地延包政策的宣傳工作重視程度不夠，使得政策宣傳存在諸多不足。

部分地區(qū)的宣傳方式較為單一，主要依賴傳統(tǒng)的張貼公告、發(fā)放宣傳資料等方式，缺乏創(chuàng)新。在信息時代，這種單一的宣傳方式難以吸引林農(nóng)的關(guān)注，無法充分發(fā)揮宣傳效果。在一些山區(qū)村莊，雖然在村委會公告欄張貼了林地延包政策的公告，但由于村民前往村委會的頻率較低，很多人未能及時看到公告內(nèi)容。而且，公告內(nèi)容往往較為專業(yè)、晦澀，對于文化程度相對較低的林農(nóng)來說，理解起來存在一定困難 。

宣傳內(nèi)容也存在不全面、不深入的問題。有些地區(qū)在宣傳時，只是簡單地介紹了林地延包政策的基本內(nèi)容，如延包期限等，而對于政策的具體實施細則、林農(nóng)在延包過程中的權(quán)利和義務(wù)、如何辦理延包手續(xù)等關(guān)鍵信息，沒有進行詳細解讀。這使得林農(nóng)對政策的理解停留在表面，無法準確把握政策的核心要點，在實際操作中容易出現(xiàn)困惑和誤解 。在某地區(qū)的宣傳中，只強調(diào)了林地延包的期限延長，但對于延包后林農(nóng)需要遵守的采伐規(guī)定、林地用途限制等內(nèi)容未作詳細說明，導(dǎo)致林農(nóng)在延包后可能因不了解相關(guān)規(guī)定而出現(xiàn)違規(guī)行為 。

宣傳的針對性不強也是一個突出問題。不同地區(qū)的林地情況、林農(nóng)需求存在差異，但部分地區(qū)在宣傳時沒有充分考慮這些因素，采取 “一刀切” 的宣傳方式。對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快、林地流轉(zhuǎn)較為頻繁的地區(qū)，林農(nóng)更關(guān)注延包政策對林地流轉(zhuǎn)的影響以及如何保障自身在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益；而對于一些以傳統(tǒng)林業(yè)種植為主的地區(qū)，林農(nóng)則更關(guān)心延包政策對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的支持措施。如果宣傳內(nèi)容不能針對這些不同需求進行調(diào)整，就難以滿足林農(nóng)的實際需求，降低了林農(nóng)對政策的關(guān)注度和參與積極性 。

宣傳不到位導(dǎo)致農(nóng)戶對延包政策知曉度低，給林地延包工作帶來了諸多困難。許多林農(nóng)由于不了解政策，對延包工作持觀望態(tài)度，甚至存在抵觸情緒，不愿意配合相關(guān)部門開展延包工作。在一些村莊，由于林農(nóng)對延包政策不了解，認為延包會影響自己的現(xiàn)有權(quán)益，導(dǎo)致在簽訂延包合同等環(huán)節(jié)出現(xiàn)拖延、拒絕的情況，嚴重影響了延包工作的進度 。林農(nóng)對政策的不了解也可能導(dǎo)致自身權(quán)益受損。在延包過程中，林農(nóng)可能因不知道自己的合法權(quán)益而無法有效維護，或者因不了解政策規(guī)定而錯過一些重要的權(quán)益保障機會 。

5.3.2 執(zhí)行程序不規(guī)范

在林地延包工作中，執(zhí)行程序不規(guī)范是一個較為突出的問題，嚴重影響了政策的實施效果和林農(nóng)的合法權(quán)益。其中，未按規(guī)定召開村民會議是一個常見的現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意 。然而，在實際操作中，部分地區(qū)為了加快工作進度或出于其他原因，未嚴格按照這一規(guī)定執(zhí)行。在某地區(qū)的林地延包工作中，當(dāng)?shù)卮逦瘯谥贫ㄑ影桨笗r，未組織召開村民會議，而是由少數(shù)村干部自行決定延包方案的內(nèi)容，然后直接實施。這種做法不僅違反了政策法規(guī)的要求，也剝奪了村民參與決策的權(quán)利，導(dǎo)致村民對延包方案的認可度低，容易引發(fā)糾紛和矛盾 。

還有一些地區(qū)雖然召開了村民會議，但會議的組織和程序存在問題。在會議通知方面，未提前足夠時間通知村民，導(dǎo)致部分村民因不知情而未能參加會議。在會議召開過程中，存在會議記錄不完整、參會人員簽名不規(guī)范等問題。有些會議沒有對討論內(nèi)容進行詳細記錄，只是簡單記錄了會議結(jié)果，使得日后無法追溯會議過程和決策依據(jù) 。在參會人員簽名環(huán)節(jié)，存在代簽、冒簽等現(xiàn)象，導(dǎo)致會議的真實性和合法性受到質(zhì)疑 。

除了村民會議問題，合同簽訂不規(guī)范也是執(zhí)行程序不規(guī)范的重要表現(xiàn)。在林地延包合同簽訂過程中，部分地區(qū)存在合同條款不完整、表述不清晰的問題。一些合同沒有明確約定延包期限、承包費用、雙方權(quán)利義務(wù)等關(guān)鍵內(nèi)容，或者對這些內(nèi)容的表述模糊不清，容易引發(fā)爭議 。在某地區(qū)的林地延包合同中，對于延包期限的表述為 “長期”，這種模糊的表述使得林農(nóng)和發(fā)包方在延包期限的理解上產(chǎn)生分歧，給后續(xù)的林地經(jīng)營和管理帶來了隱患 。

合同簽訂過程中還存在強迫簽訂的情況。一些地方為了完成延包工作任務(wù)，采取強迫手段要求林農(nóng)簽訂延包合同，忽視了林農(nóng)的意愿和合法權(quán)益 。在某村莊，村干部以不簽訂延包合同就取消林農(nóng)的林業(yè)補貼等方式威脅林農(nóng)，迫使林農(nóng)在不情愿的情況下簽訂了合同。這種行為嚴重違反了合同簽訂的自愿原則，損害了林農(nóng)的利益，也影響了政府的公信力 。執(zhí)行程序不規(guī)范不僅影響了林地延包工作的順利進行，還可能引發(fā)一系列的法律糾紛和社會矛盾，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

六、解決林地延包政策問題的對策建議

6.1 完善政策法規(guī)與制度

6.1.1 修訂完善相關(guān)政策法規(guī)

隨著林地延包工作的推進，現(xiàn)有政策法規(guī)在某些方面已難以滿足實際需求，需要進行修訂和完善，以更好地適應(yīng)新形勢下林地延包的現(xiàn)實情況。在林地承包期限方面，雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定林地的承包期為三十年至七十年，屆滿后相應(yīng)延長，但對于具體的延包操作細則，如延包的起始時間、延包期限的計算方式等，還需進一步明確。建議在相關(guān)政策法規(guī)中，對這些內(nèi)容做出詳細規(guī)定，避免在實際操作中出現(xiàn)爭議。針對一些地區(qū)第一輪承包期不足的情況，應(yīng)明確規(guī)定以原承包到期時間為起點，統(tǒng)一延長一定年限，確保各地延包政策的一致性和規(guī)范性 。

對于林權(quán)糾紛的處理，目前的政策法規(guī)在執(zhí)行過程中存在一些模糊地帶。應(yīng)進一步完善相關(guān)規(guī)定，明確林權(quán)糾紛的處理程序和責(zé)任主體。建立專門的林權(quán)糾紛調(diào)解仲裁機構(gòu)，制定詳細的調(diào)解仲裁流程和標準，確保糾紛能夠得到及時、公正的解決。在處理歷史遺留的林權(quán)糾紛時，要充分考慮歷史背景和實際情況，遵循尊重歷史、兼顧現(xiàn)實的原則，依法依規(guī)進行處理，維護林農(nóng)的合法權(quán)益 。

為適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢，政策法規(guī)也應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。隨著林業(yè)碳匯、林下經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)的興起，需要在政策法規(guī)中明確這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展地位和相關(guān)權(quán)益保障。制定關(guān)于林業(yè)碳匯開發(fā)的政策法規(guī)，明確碳匯項目的申報、實施、監(jiān)測和交易等環(huán)節(jié)的規(guī)定，保障林農(nóng)在林業(yè)碳匯開發(fā)中的收益權(quán)。在林下經(jīng)濟發(fā)展方面，出臺相關(guān)政策，鼓勵林農(nóng)發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，明確林下經(jīng)濟用地的政策界限，避免因政策不明導(dǎo)致林農(nóng)在發(fā)展林下經(jīng)濟時面臨諸多限制 。

6.1.2 健全配套制度

健全的配套制度是林地延包政策順利實施的重要保障，應(yīng)重點加強林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押等方面的制度建設(shè)。在林地流轉(zhuǎn)制度方面，目前存在流轉(zhuǎn)不規(guī)范、合同不健全等問題，嚴重影響了林地資源的優(yōu)化配置和林農(nóng)的合法權(quán)益。應(yīng)建立健全規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)制度，明確林地流轉(zhuǎn)的程序、方式和期限等。要求林地流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，合同中應(yīng)明確雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限、林地用途等關(guān)鍵內(nèi)容，并進行備案登記 。加強對林地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管，建立林地流轉(zhuǎn)交易平臺，提供信息發(fā)布、價格評估、合同簽訂等一站式服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益 。

在林權(quán)抵押制度方面，雖然目前已有相關(guān)政策支持，但在實際操作中，林農(nóng)面臨著抵押手續(xù)繁瑣、評估標準不統(tǒng)一、貸款額度低等問題。應(yīng)進一步完善林權(quán)抵押制度，簡化抵押手續(xù)，制定統(tǒng)一的林權(quán)評估標準，提高林農(nóng)的貸款額度。建立林權(quán)抵押風(fēng)險評估機制，降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險，鼓勵金融機構(gòu)加大對林業(yè)的信貸支持。政府可以設(shè)立林權(quán)抵押擔(dān)保基金，為林農(nóng)提供擔(dān)保服務(wù)，解決林農(nóng)融資難的問題 。

為了更好地保護林地資源和生態(tài)環(huán)境，還應(yīng)建立健全林地保護制度。明確林地的保護范圍和責(zé)任主體，加強對林地的巡查和監(jiān)管，嚴厲打擊非法占用林地、破壞森林資源等違法行為。制定林地生態(tài)補償制度，對因保護林地生態(tài)環(huán)境而受到經(jīng)濟損失的林農(nóng)給予相應(yīng)的補償，提高林農(nóng)保護林地的積極性 。通過健全這些配套制度，為林地延包政策的實施提供全方位的制度保障，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

6.2 加強技術(shù)支持與管理

6.2.1 加大技術(shù)投入

在林地延包工作中，加大測繪、信息技術(shù)等方面的技術(shù)投入至關(guān)重要，這有助于提高工作效率和準確性，為林地延包提供堅實的技術(shù)支撐。應(yīng)加大對測繪技術(shù)的投入，采用先進的測繪儀器和方法，確保林地勘界和面積核實的精準性。全站儀、GPS 等高精度測繪儀器能夠快速、準確地確定林地的邊界和面積，減少人為誤差。在地形復(fù)雜的山區(qū)，傳統(tǒng)的測繪方法可能難以準確測量林地邊界，而 GPS 技術(shù)可以通過衛(wèi)星定位，實現(xiàn)對林地邊界的精確測量，為林地延包提供可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。利用無人機進行航空攝影測量也是一種高效的測繪手段。無人機可以搭載高清相機和激光雷達等設(shè)備，對林地進行低空飛行拍攝和掃描，獲取高分辨率的影像數(shù)據(jù)和三維地形數(shù)據(jù)。通過對這些數(shù)據(jù)的處理和分析，能夠快速準確地計算出林地的面積，同時還能獲取林地的植被覆蓋、林木生長狀況等信息，為林地延包提供全面的數(shù)據(jù)支持 。

信息技術(shù)在林地延包中的應(yīng)用也不容忽視。建立林地延包信息管理系統(tǒng)，將林地承包合同、林權(quán)登記檔案、測繪數(shù)據(jù)等信息錄入系統(tǒng)，實現(xiàn)信息的數(shù)字化管理和共享。相關(guān)部門和工作人員可以通過網(wǎng)絡(luò)實時查詢和更新林地延包信息，提高工作效率和協(xié)同性。在信息管理系統(tǒng)中，還可以設(shè)置權(quán)限管理功能，確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性。利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)，對林地信息進行可視化管理和分析。通過將林地的地理位置、地形地貌、土地利用類型、森林資源分布等多源信息進行整合，構(gòu)建成一個直觀、全面的林地信息數(shù)據(jù)庫。利用 GIS 技術(shù)的空間分析功能，可以對林地的適宜性、生態(tài)功能等進行評估，為林地延包后的經(jīng)營規(guī)劃和管理提供科學(xué)依據(jù) 。

為了提高林農(nóng)的技術(shù)應(yīng)用能力，還應(yīng)加強對林農(nóng)的技術(shù)培訓(xùn)。組織開展測繪技術(shù)、信息技術(shù)等方面的培訓(xùn)課程，讓林農(nóng)了解和掌握先進的技術(shù)手段，提高他們在林地經(jīng)營管理中的技術(shù)水平。通過培訓(xùn)，林農(nóng)可以更好地利用測繪技術(shù)進行林地邊界的確定和面積的核實，利用信息技術(shù)了解市場信息、學(xué)習(xí)林業(yè)技術(shù)知識，提高林地經(jīng)營的效益 。

6.2.2 強化管理監(jiān)督

強化對林地延包工作的管理監(jiān)督是確保政策執(zhí)行到位、保障林農(nóng)權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要從多個方面采取有效措施。要建立健全管理監(jiān)督機制，明確各部門在林地延包工作中的職責(zé)。政府部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定相關(guān)政策和規(guī)劃，加強對延包工作的宏觀指導(dǎo)；林業(yè)主管部門負責(zé)具體的業(yè)務(wù)管理和技術(shù)指導(dǎo)，如林地勘界、面積核實、林權(quán)登記等工作；基層組織則負責(zé)組織實施和協(xié)調(diào)溝通，如組織村民會議討論延包方案、收集村民意見、協(xié)助簽訂延包合同等 。通過明確各部門的職責(zé)，形成分工明確、協(xié)同配合的工作格局，確保延包工作的順利進行 。

加強對延包工作全過程的監(jiān)督檢查。在延包方案制定階段，要監(jiān)督方案是否符合相關(guān)政策法規(guī)和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，是否充分征求了村民的意見；在林地勘界和面積核實階段，要檢查測繪數(shù)據(jù)的準確性和真實性，防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假等問題；在合同簽訂階段，要監(jiān)督合同簽訂的程序是否合法、合同條款是否規(guī)范、雙方權(quán)利義務(wù)是否明確，避免出現(xiàn)強迫簽訂、合同條款不合理等情況 。建立定期檢查和不定期抽查制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正延包工作中存在的問題。對發(fā)現(xiàn)的問題，要及時下達整改通知書，要求相關(guān)部門和責(zé)任人限期整改，并對整改情況進行跟蹤復(fù)查 。

還要加強對林農(nóng)的權(quán)益保護監(jiān)督。設(shè)立舉報投訴渠道，如舉報電話、電子郵箱等，方便林農(nóng)對延包工作中的違法違規(guī)行為進行舉報投訴。對林農(nóng)的舉報投訴，要及時進行調(diào)查處理，確保林農(nóng)的合法權(quán)益得到保障。在處理林權(quán)糾紛時，要依法依規(guī)進行調(diào)解仲裁，確保糾紛處理的公平、公正。加強對林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，防止出現(xiàn)非法流轉(zhuǎn)、改變林地用途等違法行為，保障林農(nóng)在林地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益 。

引入第三方評估機構(gòu)，對林地延包工作進行評估。第三方評估機構(gòu)具有專業(yè)性和獨立性，能夠客觀、公正地評價延包工作的成效和存在的問題。通過第三方評估，可以及時發(fā)現(xiàn)延包工作中的不足之處，為改進工作提供參考依據(jù) 。加強對評估結(jié)果的應(yīng)用，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時采取措施加以解決，對工作成效顯著的部門和個人，要給予表彰和獎勵，激勵他們更好地開展工作 。

6.3 化解歷史遺留問題

6.3.1 建立糾紛調(diào)處機制

建立多元化的林權(quán)糾紛調(diào)處機制是及時化解歷史遺留林權(quán)糾紛問題的關(guān)鍵舉措。應(yīng)充分發(fā)揮各級政府和相關(guān)部門的作用，形成協(xié)同合作的工作格局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，建立專門的林權(quán)糾紛調(diào)解小組，成員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、林業(yè)技術(shù)人員和法律專業(yè)人士等。調(diào)解小組負責(zé)對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的林權(quán)糾紛進行初步調(diào)解，通過實地走訪、調(diào)查取證等方式，了解糾紛的起因和雙方的訴求，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，進行耐心細致的調(diào)解工作 。在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民 A 和村民 B 因林地邊界問題產(chǎn)生糾紛，調(diào)解小組得知后，立即前往現(xiàn)場進行勘查，查閱相關(guān)林權(quán)登記資料，組織雙方進行協(xié)商調(diào)解。經(jīng)過多次調(diào)解，最終雙方達成一致意見，確定了林地邊界，化解了糾紛 。

縣級層面則應(yīng)設(shè)立林權(quán)糾紛仲裁委員會，由林業(yè)、司法、土地等部門的專業(yè)人員組成。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解小組無法解決的糾紛，當(dāng)事人可以向仲裁委員會申請仲裁。仲裁委員會按照法定程序，對糾紛進行全面審查和裁決。在仲裁過程中，注重證據(jù)的收集和審查，確保裁決的公正性和合法性 。某縣的林權(quán)糾紛仲裁委員會在處理一起復(fù)雜的林權(quán)糾紛時，通過公開聽證、實地調(diào)查等方式，充分聽取雙方當(dāng)事人的意見，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和證據(jù)，做出了公正的仲裁裁決，有效解決了糾紛 。

除了行政調(diào)解和仲裁，還應(yīng)加強司法調(diào)解和法律援助的作用。法院在審理林權(quán)糾紛案件時，應(yīng)注重調(diào)解工作，通過司法調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人達成和解協(xié)議，解決糾紛 。對于經(jīng)濟困難的林農(nóng)，法律援助機構(gòu)應(yīng)提供法律援助，幫助他們維護自身的合法權(quán)益 。在某林權(quán)糾紛案件中，法院在審理過程中，積極組織雙方進行調(diào)解，最終雙方達成和解，避免了矛盾的進一步激化 。通過建立多元化的林權(quán)糾紛調(diào)處機制，能夠及時、有效地解決歷史遺留的林權(quán)糾紛問題，為林地延包工作的順利進行創(chuàng)造良好的環(huán)境 。

6.3.2 規(guī)范合同管理

規(guī)范林地承包合同管理是解決合同不規(guī)范問題的重要措施，應(yīng)從合同簽訂、備案登記和審查監(jiān)管等方面入手，確保合同的合法性、規(guī)范性和有效性。在合同簽訂環(huán)節(jié)，要嚴格按照法律法規(guī)和政策要求，規(guī)范合同的格式和內(nèi)容。合同中應(yīng)明確林地的位置、面積、四至界限、承包期限、承包費用、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等關(guān)鍵條款，確保合同條款清晰、準確，避免出現(xiàn)歧義 。在簽訂合同前，要組織專業(yè)人員對合同條款進行審核，確保合同內(nèi)容符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，保障雙方的合法權(quán)益 。某地區(qū)在林地延包工作中，制定了統(tǒng)一的林地承包合同模板，明確了各項合同條款的具體內(nèi)容和要求，指導(dǎo)林農(nóng)和發(fā)包方簽訂規(guī)范的合同，有效避免了合同條款不規(guī)范的問題 。

加強合同的備案登記管理也十分重要。合同簽訂后，應(yīng)及時到相關(guān)部門進行備案登記，建立合同檔案。通過備案登記，便于政府部門對合同的履行情況進行監(jiān)督管理，同時也為解決合同糾紛提供依據(jù) 。在某縣，所有林地承包合同簽訂后，都要到縣林業(yè)主管部門進行備案登記，林業(yè)主管部門對合同進行編號、歸檔，并建立電子檔案，方便查詢和管理 。

還要強化對合同的審查監(jiān)管。定期對合同的履行情況進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正合同履行過程中出現(xiàn)的問題。對于違反合同約定的行為，要依法追究違約責(zé)任 。在某林地承包合同中，承包方擅自改變林地用途，用于非林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)包方發(fā)現(xiàn)后，及時向林業(yè)主管部門報告。林業(yè)主管部門對承包方進行了調(diào)查處理，責(zé)令其恢復(fù)林地原狀，并按照合同約定承擔(dān)違約責(zé)任 。通過加強對合同的審查監(jiān)管，能夠有效規(guī)范合同的履行，維護合同的嚴肅性和權(quán)威性 。

6.4 保障農(nóng)戶權(quán)益與促進林業(yè)發(fā)展

6.4.1 保障特殊群體權(quán)益

保障進城落戶農(nóng)民的林地權(quán)益，需要多方面的協(xié)同努力。在政策宣傳與溝通機制方面，政府應(yīng)加大宣傳力度，通過多種渠道，如電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)平臺以及鄉(xiāng)村宣傳欄等，向進城落戶農(nóng)民廣泛宣傳林地延包政策，詳細解讀他們在林地延包中的權(quán)益和相關(guān)政策規(guī)定 。建立專門的溝通渠道，利用電話熱線、微信公眾號、政務(wù) APP 等方式，方便進城落戶農(nóng)民咨詢林地延包相關(guān)問題。定期組織工作人員主動聯(lián)系進城落戶農(nóng)民，了解他們的需求和意見，確保他們及時了解延包政策和工作進展 。在江西某縣，通過建立微信工作群，將進城落戶農(nóng)民納入其中，及時發(fā)布林地延包政策信息和工作動態(tài)，解答他們的疑問，取得了良好的效果 。

在權(quán)益保障措施上，應(yīng)嚴格落實政策規(guī)定，確保進城落戶農(nóng)民的林地承包經(jīng)營權(quán)不受侵犯。對于進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的林地，在延包過程中，要充分尊重他們的意愿，不得強制收回或調(diào)整。在承包期限內(nèi)，他們依法享有林地的使用、收益和流轉(zhuǎn)等權(quán)利 。如果進城落戶農(nóng)民愿意繼續(xù)經(jīng)營林地，可以通過委托經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等方式，實現(xiàn)林地的合理利用 。在福建某地區(qū)，進城落戶農(nóng)民將林地委托給當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營，既保障了自身權(quán)益，又實現(xiàn)了林地的規(guī)?；?jīng)營 。

對于 “五保戶” 林地權(quán)益的保障，首先要進行全面細致的調(diào)查核實。組織專門的工作人員，對 “五保戶” 生前的林地承包情況進行詳細調(diào)查，查閱相關(guān)合同、檔案資料，走訪了解情況的村民，確保對 “五保戶” 林地的承包方式、使用情況等信息掌握準確 。在某村，工作人員通過查閱檔案和走訪村民，準確了解了 “五保戶” 生前林地的承包情況，為后續(xù)的權(quán)益保障工作提供了依據(jù) 。

在權(quán)益處理原則上，要嚴格按照相關(guān)政策執(zhí)行?！拔灞簟?生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經(jīng)營權(quán)由發(fā)包方收回，重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員時，要確保發(fā)包過程的公平、公正、公開，通過民主程序確定新的承包方 ?！拔灞簟?生前以其他方式承包的林地，在原承包期屆滿后，由發(fā)包方依法收回，同樣要按照規(guī)定的程序進行處理 。在處理過程中，要充分考慮林地的實際情況和集體經(jīng)濟組織成員的利益，確保林地得到合理利用 。

6.4.2 推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)共進。在生態(tài)保護策略上，應(yīng)加強對林農(nóng)的生態(tài)教育，提高他們的生態(tài)意識。通過舉辦培訓(xùn)班、發(fā)放宣傳資料、開展生態(tài)文化活動等方式，向林農(nóng)普及森林生態(tài)系統(tǒng)的重要性、生態(tài)保護的法律法規(guī)以及可持續(xù)經(jīng)營的理念 。在某縣，定期組織林農(nóng)參加生態(tài)保護培訓(xùn)班，邀請專家講解森林生態(tài)知識和保護方法，提高了林農(nóng)的生態(tài)保護意識 。

還要加強對林地的生態(tài)監(jiān)管，建立健全生態(tài)監(jiān)測體系。利用衛(wèi)星遙感、無人機監(jiān)測、地面?zhèn)鞲衅鞯燃夹g(shù)手段，對林地的生態(tài)狀況進行實時監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和處理森林病蟲害、非法砍伐、森林火災(zāi)等問題 。在某林區(qū)，通過安裝地面?zhèn)鞲衅骱蜔o人機定期巡查，及時發(fā)現(xiàn)并處理了一起森林病蟲害事件，有效保護了森林資源 。制定嚴格的林地保護制度，明確林地的生態(tài)保護紅線，嚴禁在生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)進行過度開發(fā)和破壞性行為 。

在促進林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面，要積極推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。鼓勵林農(nóng)發(fā)展多元化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，如林下經(jīng)濟、森林旅游、林業(yè)碳匯等。在林下經(jīng)濟發(fā)展上，引導(dǎo)林農(nóng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和市場需求，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，如種植中藥材、養(yǎng)殖家禽等 。在某山區(qū)，林農(nóng)利用林地發(fā)展林下中藥材種植，不僅增加了收入，還提高了林地的利用效率 。在森林旅游方面，充分挖掘森林資源的旅游價值，開發(fā)森林康養(yǎng)、自然教育、戶外運動等旅游項目，吸引游客前來體驗，促進林業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展 。在福建某地區(qū)，依托森林資源開發(fā)了森林康養(yǎng)基地，吸引了大量游客，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展 。在林業(yè)碳匯方面，積極開展林業(yè)碳匯項目，引導(dǎo)林農(nóng)參與碳匯交易，實現(xiàn)森林生態(tài)價值的經(jīng)濟轉(zhuǎn)化 。

還要加大對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度。政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，提供財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持等，鼓勵林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè) 。在財政補貼上，對發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游等產(chǎn)業(yè)的林農(nóng)和企業(yè)給予一定的資金補貼；在稅收優(yōu)惠方面，對林業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)減免稅收；在信貸支持上，鼓勵金融機構(gòu)為林業(yè)產(chǎn)業(yè)提供低息貸款，解決林農(nóng)和企業(yè)的資金難題 。通過這些措施，實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動，推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展 。

七、結(jié)論與展望

7.1 研究結(jié)論

本研究深入探討了集體林權(quán)制度改革下的林地延包政策，全面分析了其政策支撐體系、實施現(xiàn)狀、存在問題及解決對策。集體林權(quán)制度改革歷經(jīng)試點探索、主體改革、政策配套和集成增效等多個階段，逐步明晰了產(chǎn)權(quán)，確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，為林地延包政策的實施奠定了堅實基礎(chǔ)。林地延包政策作為集體林權(quán)制度改革的深化與延續(xù)，旨在通過延長林地承包期限，賦予林農(nóng)更加穩(wěn)定和長久的林地承包經(jīng)營權(quán)，解決林地承包經(jīng)營剩余期限不足與林業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾，對于保障林農(nóng)權(quán)益、穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

在政策支撐體系方面，林地延包政策得到了政策法規(guī)、制度保障以及技術(shù)與管理等多方面的有力支撐?！掇r(nóng)村土地承包法》《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)為林地延包提供了明確的法律依據(jù)，保障了林農(nóng)的承包權(quán)，規(guī)范了延包程序。承包經(jīng)營權(quán)制度明確了承包期限和林農(nóng)的權(quán)利義務(wù)，林權(quán)登記制度確認了林地權(quán)屬，保障了延包權(quán)益。測繪與信息技術(shù)在林地勘界、面積核實等工作中發(fā)揮了重要作用，提高了工作效率和準確性；完善的林地管理機制則從組織管理、資源管理、流轉(zhuǎn)管理和生態(tài)保護等方面，為林地延包工作的順利推進提供了全方位的保障 。

從實施現(xiàn)狀來看，全國多個省份積極推進林地延包工作，江西、山東等地取得了一定進展。通過對江西奉新縣和德安縣的案例分析發(fā)現(xiàn)，兩地在林地延包工作中采取了一系列有效措施，如制定科學(xué)合理的延包方案、化解歷史遺留問題、規(guī)范登記發(fā)證工作等，取得了顯著成效。但在工作推進過程中，也暴露出部分林農(nóng)對政策理解不深、參與積極性不高以及歷史遺留問題難以徹底解決等問題 。

林地延包政策在實施過程中面臨著諸多問題，主要包括歷史遺留問題、現(xiàn)實挑戰(zhàn)問題和政策執(zhí)行問題。歷史遺留問題方面，林權(quán)糾紛和合同不規(guī)范問題較為突出，嚴重影響了林地延包工作的順利進行?，F(xiàn)實挑戰(zhàn)問題中，農(nóng)戶權(quán)益保障問題，尤其是進城落戶農(nóng)民和 “五保戶” 等特殊群體的林地權(quán)益保障面臨風(fēng)險；林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡面臨挑戰(zhàn)，部分林農(nóng)為追求短期經(jīng)濟利益過度開發(fā)林地資源，同時林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)單一、資金技術(shù)市場制約等困境 。政策執(zhí)行問題表現(xiàn)為宣傳不到位，農(nóng)戶對延包政策知曉度低；執(zhí)行程序不規(guī)范，存在未按規(guī)定召開村民會議、合同簽訂不規(guī)范等現(xiàn)象 。

針對這些問題，本研究提出了一系列針對性的對策建議。在完善政策法規(guī)與制度方面，應(yīng)修訂完善相關(guān)政策法規(guī)，明確林地承包期限的具體操作細則、林權(quán)糾紛的處理程序以及適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢的政策規(guī)定；健全林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押等配套制度，為林地延包提供全方位的制度保障 。在加強技術(shù)支持與管理方面，加大測繪、信息技術(shù)等方面的技術(shù)投入，提高工作效率和準確性；強化對林地延包工作的管理監(jiān)督，建立健全管理監(jiān)督機制，加強對延包工作全過程的監(jiān)督檢查，保障林農(nóng)的權(quán)益 。在化解歷史遺留問題方面，建立多元化的林權(quán)糾紛調(diào)處機制，充分發(fā)揮各級政府和相關(guān)部門的作用，加強司法調(diào)解和法律援助；規(guī)范林地承包合同管理，從合同簽訂、備案登記和審查監(jiān)管等方面入手，確保合同的合法性、規(guī)范性和有效性 。在保障農(nóng)戶權(quán)益與促進林業(yè)發(fā)展方面，通過加強政策宣傳與溝通、落實權(quán)益保障措施等方式，保障進城落戶農(nóng)民和 “五保戶” 等特殊群體的林地權(quán)益；推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)共進，加強生態(tài)教育和監(jiān)管，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度 。

7.2 研究展望

未來，林地延包政策的研究具有廣闊的發(fā)展空間和重要的研究價值，有望在多個關(guān)鍵領(lǐng)域取得深入進展。在政策實施效果評估方面，隨著林地延包政策在全國范圍內(nèi)的逐步推廣，對其實施效果進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的評估顯得尤為重要。未來研究可運用多種評估方法，如定量分析與定性分析相結(jié)合，通過構(gòu)建科學(xué)合理的評估指標體系，對政策實施后的森林資源保護、林農(nóng)收入增長、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進行量化評估；同時，通過實地調(diào)研、案例分析等方式，深入了解林農(nóng)對政策的滿意度和政策實施過程中存在的問題，從而為政策的優(yōu)化調(diào)整提供有力依據(jù)。研究不同地區(qū)政策實施效果的差異，分析影響政策實施效果的因素，如地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等，也有助于制定更具針對性的政策措施，提高政策的實施效果 。

在政策創(chuàng)新與完善路徑研究方面，隨著林業(yè)發(fā)展形勢的不斷變化和新問題的不斷涌現(xiàn)，林地延包政策需要持續(xù)創(chuàng)新和完善。未來研究可圍繞如何進一步優(yōu)化林地承包期限設(shè)置，探索更加靈活、合理的承包期限調(diào)整機制，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同林種的發(fā)展需求。在保障林農(nóng)權(quán)益方面，研究如何進一步完善林農(nóng)權(quán)益保障機制，加強對林農(nóng)的法律援助和培訓(xùn)，提高林農(nóng)的法律意識和維權(quán)能力。在促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，研究如何通過政策創(chuàng)新，引導(dǎo)林農(nóng)發(fā)展綠色、低碳、循環(huán)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)保護的深度融合 。

隨著科技的飛速發(fā)展，新技術(shù)在林業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用將為林地延包政策的研究帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。未來研究可聚焦于如何利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，提升林地延包工作的信息化、智能化水平。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對林地資源信息、林農(nóng)信息、林業(yè)產(chǎn)業(yè)信息等進行收集、分析和管理，為政策制定和實施提供數(shù)據(jù)支持；借助人工智能技術(shù)，實現(xiàn)林地邊界的自動識別、森林資源的動態(tài)監(jiān)測等功能，提高工作效率和準確性；運用區(qū)塊鏈技術(shù)，保障林地承包合同的安全性和可信度，解決林地流轉(zhuǎn)中的信任問題 。

林地延包政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同發(fā)展也是未來研究的重要方向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國解決 “三農(nóng)” 問題的重要舉措，林地延包政策作為農(nóng)村土地制度的重要組成部分，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切相關(guān)。未來研究可深入探討如何通過林地延包政策的實施，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。研究如何引導(dǎo)林農(nóng)發(fā)展特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入；如何加強林地生態(tài)保護，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居；如何通過林地延包政策的實施，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化 。未來林地延包政策的研究將緊密結(jié)合實際需求，不斷拓展研究領(lǐng)域，創(chuàng)新研究方法，為推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力的理論支持和實踐指導(dǎo) 。