集體林權制度改革下林地延包政策的支撐體系

與問題破解路徑探究

高安市林業(yè)局 張梅根、黃珂欣

一、引言

1.1 研究背景與意義

集體林權制度改革是我國農村改革的重要組成部分，對推動林業(yè)發(fā)展、促進農民增收和維護生態(tài)平衡具有深遠影響。自 2008 年全面啟動以來，集體林權制度改革在明晰產權、放活經營權、落實處置權和保障收益權等方面取得了顯著成效，實現了 “山定權、樹定根、人定心”，充分調動了廣大農民造林育林護林的積極性，集體林森林面積和蓄積量實現持續(xù) “雙增長” ，林業(yè)產業(yè)蓬勃發(fā)展，為生態(tài)美、百姓富的雙贏局面奠定了堅實基礎。

然而，隨著改革的深入推進，一些深層次問題逐漸顯現。其中，林地承包期限問題成為影響林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和林農權益保障的關鍵因素。在第一輪集體林權制度改革中，部分地區(qū)的林地承包期限較短，隨著時間推移，部分林地承包即將到期，這使得林農對林地經營缺乏長期穩(wěn)定預期，不敢進行大規(guī)模投入和長期規(guī)劃，嚴重制約了林業(yè)生產的可持續(xù)性和林業(yè)產業(yè)的健康發(fā)展。例如，在一些地區(qū)，由于林地承包期剩余年限不足一個林業(yè)生產經營周期，林農擔心投入無法獲得相應回報，導致對林地的撫育管理積極性不高，甚至出現撂荒現象。這不僅影響了林農的切身利益，也對森林資源的保護和培育帶來了不利影響。

在此背景下，林地延包政策應運而生。林地延包是穩(wěn)定農村基本經營制度的重要舉措，旨在通過延長林地承包期限，賦予林農更加穩(wěn)定和長久的林地承包經營權，解決林地承包經營剩余期限不足與林業(yè)生產之間的矛盾，為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅實的制度保障。2024 年，多地積極開展集體林地延包試點工作，如江西德安縣選取吳山鎮(zhèn)樟樹村、磨溪鄉(xiāng)董家村和尖山村三個村開展試點，對 2037 年以前到期即將到期的集體承包林地，以林地承包到期為起點延長至 2067 年止，有效解決了承包期剩余年限不足的問題，提升了承包主體持續(xù)經營的信心。

研究集體林權制度改革下的林地延包政策具有重要的現實意義和理論價值。從現實意義來看，林地延包政策能夠穩(wěn)定林農的預期，激發(fā)林農對林地的長期投入和精心管理，促進林業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過延長承包期限，林農可以更加安心地開展林業(yè)生產，如發(fā)展林下經濟、種植經濟林等，從而提高林地的綜合產出效益，增加林農收入。同時，穩(wěn)定的林地承包關系有利于吸引社會資本投入林業(yè)領域，推動林業(yè)規(guī)?；?、集約化經營，提升林業(yè)產業(yè)的整體競爭力。在生態(tài)保護方面，林地延包政策促使林農更加注重森林資源的保護和培育，增強森林的生態(tài)服務功能，對于維護生態(tài)平衡、應對氣候變化具有積極作用。

從理論價值而言，對林地延包政策的研究有助于豐富和完善農村土地制度理論。集體林地作為農村土地的重要組成部分，其延包政策的實施涉及到土地產權、土地流轉、農村經濟發(fā)展等多個領域的理論問題。通過深入研究林地延包政策，可以進一步探討土地承包經營權的穩(wěn)定性與靈活性之間的關系，為完善農村土地 “三權分置” 制度提供理論依據。同時，研究林地延包政策在實施過程中面臨的問題及解決路徑，也能夠為其他相關政策的制定和完善提供有益的參考，推動農村經濟社會發(fā)展理論的不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

1.2 國內外研究現狀

國外在森林資源管理方面起步較早，研究成果豐富。在林權制度方面，許多發(fā)達國家建立了完善的私有林產權制度，強調產權的明晰性和穩(wěn)定性對林業(yè)可持續(xù)經營的重要性。如美國通過一系列法律法規(guī)，保障私有林主的權益，鼓勵林主進行長期的森林經營規(guī)劃，開展森林認證，推動森林可持續(xù)經營 。芬蘭的森林產權明晰，林主對森林資源擁有自主經營權，在森林經營過程中注重生態(tài)保護和經濟效益的平衡，形成了成熟的森林經營模式。在土地延包政策方面，國外雖無完全對應的概念，但在土地租賃期限和農業(yè)用地續(xù)租政策上有相關研究。例如，日本在農業(yè)用地租賃方面，通過法律規(guī)定保障租賃雙方的權益，合理確定租賃期限，以促進農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展 。

國內對集體林權制度改革的研究始于 20 世紀 80 年代的林業(yè) “三定” 時期，隨著改革的推進，研究內容不斷豐富。在改革成效方面，眾多學者肯定了集體林權制度改革在明晰產權、調動林農積極性、促進林業(yè)產業(yè)發(fā)展等方面取得的顯著成果。如張大紅等通過對福建、江西等地的調研，發(fā)現林改后林農造林、育林的積極性大幅提高，林業(yè)產業(yè)結構不斷優(yōu)化，農民收入顯著增加 。在改革面臨的問題研究上，學者們指出，當前集體林權制度改革存在林地細碎化、林農融資困難、采伐指標限制等問題，影響了林業(yè)的規(guī)?；洜I和可持續(xù)發(fā)展 。針對這些問題，學者們提出了一系列政策建議，包括完善林地流轉制度，促進林地規(guī)?；洜I；創(chuàng)新林業(yè)金融服務，拓寬林農融資渠道；改革采伐管理制度，提高林農經營自主權等。

關于林地延包政策的研究，國內學者主要從延包的必要性、政策設計和實施路徑等方面展開。在必要性方面，學者們普遍認為，延長林地承包期限能夠穩(wěn)定林農預期，解決林地承包經營剩余期限不足與林業(yè)生產之間的矛盾，促進林業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。如范允行分析了當前山林產權存在的問題，指出山林延包政策對于解決山林糾紛、穩(wěn)定山林產權歸屬具有重要意義 。在政策設計方面，研究主要圍繞延包的期限設定、承包方式、權益保障等內容展開。學者們建議，應根據林業(yè)生產特點和實際情況，合理確定延包期限，確保林農的承包權益得到充分保障 。在實施路徑上，強調要充分尊重農民意愿，依法依規(guī)推進延包工作，完善相關配套措施，如加強林權登記管理、規(guī)范林地流轉市場等 。

已有研究在集體林權制度改革和林地延包政策方面取得了豐碩成果，但仍存在一些不足之處。在集體林權制度改革研究中，對改革的深層次問題，如林地資源的優(yōu)化配置、林業(yè)生態(tài)保護與經濟發(fā)展的協(xié)調機制等方面研究不夠深入。在林地延包政策研究方面，雖然對延包的必要性和政策設計有一定探討，但對延包政策在不同地區(qū)的適應性、實施過程中的難點及解決對策等方面的研究還不夠系統(tǒng)全面。本文將在已有研究的基礎上，深入分析集體林權制度改革下林地延包政策的支撐體系，探討延包政策實施過程中面臨的主要問題，并提出針對性的解決建議，以期為完善林地延包政策、推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有益參考。

1.3 研究方法與創(chuàng)新點

在研究過程中，本論文采用了多種研究方法，以確保研究的科學性和全面性。通過文獻研究法，廣泛搜集國內外關于集體林權制度改革、林地延包政策以及相關農村土地制度的學術論文、政策文件、研究報告等資料，對已有研究成果進行系統(tǒng)梳理和分析，了解該領域的研究現狀和發(fā)展趨勢，為本文的研究提供理論基礎和研究思路。在案例分析法上，選取江西德安縣、撫州市廣昌縣等多個具有代表性的地區(qū)作為案例，深入研究這些地區(qū)在集體林地延包試點工作中的具體做法、取得的成效以及面臨的問題。通過對實際案例的分析，總結經驗教訓，為提出具有針對性和可操作性的政策建議提供實踐依據。還運用了問卷調查法，設計科學合理的調查問卷，針對林農對林地延包政策的認知度、滿意度、參與意愿以及在延包過程中遇到的問題等方面進行調查。通過對大量樣本數據的收集和分析，了解林農的真實想法和需求，為研究提供數據支持，使研究結論更具說服力 。

本研究的創(chuàng)新之處主要體現在以下幾個方面：研究視角上，從集體林權制度改革的宏觀背景出發(fā)，聚焦于林地延包政策這一關鍵環(huán)節(jié)，深入探討其政策支撐體系和實施過程中需要解決的主要問題，為完善集體林權制度提供了新的研究視角。在研究內容上，不僅關注林地延包政策的必要性和重要性，還對政策的具體設計、實施路徑以及與其他相關政策的協(xié)同效應進行了全面系統(tǒng)的分析。同時，結合當前林業(yè)發(fā)展的新形勢和新需求，如林業(yè)碳匯、林下經濟等，探討林地延包政策對促進林業(yè)多功能發(fā)展的作用，豐富了林地延包政策的研究內容 。在研究方法的綜合運用上，將文獻研究法、案例分析法和問卷調查法有機結合，從理論、實踐和數據三個層面進行深入研究，使研究結論更加科學、準確、全面，為政策制定者和相關研究人員提供了更為豐富和可靠的參考依據 。

二、集體林權制度改革與林地延包政策概述

2.1 集體林權制度改革歷程

我國集體林權制度改革經歷了多個重要階段，每個階段都有著特定的歷史背景、改革任務和顯著成果，這些階段的持續(xù)推進，逐步完善了集體林權制度，為林業(yè)發(fā)展和農村經濟繁榮奠定了堅實基礎。

2003 - 2008 年是試點探索階段。2003 年，《農村土地承包法》開始實施，為農村土地承包經營提供了法律依據。同年，國家在福建、江西、遼寧等地率先開展集體林權制度改革試點 。這一時期，改革重點在于探索適合我國國情的集體林權制度模式，明晰產權、放活經營權等改革理念開始萌芽。福建作為改革的策源地，率先推進以 “明晰產權、減輕稅費、放活經營、規(guī)范流轉” 為主要內容的改革，通過將集體林地承包經營權和林木所有權落實到農戶，激發(fā)了林農的積極性，為全國改革提供了寶貴經驗。試點地區(qū)的成功經驗表明，明晰產權是激發(fā)林業(yè)生產活力的關鍵，為后續(xù)全面推進改革奠定了實踐基礎。

2008 - 2016 年為主體改革階段。2008 年 6 月 8 日，中辦國辦印發(fā)《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，標志著集體林權制度改革在全國范圍內全面啟動 。這一階段的主要任務是明晰產權，承包到戶。各地按照中央要求，開展大規(guī)模的林地確權頒證工作，將集體林地的承包經營權和林木所有權明晰到農戶，實現了 “山定權、樹定根、人定心”。全國范圍內，集體林地明晰產權、承包到戶、勘界發(fā)證工作順利完成，發(fā)放林權證 1 億多本，確立了農民的經營主體地位，極大地調動了農民造林育林護林的積極性，集體林森林面積和蓄積量實現持續(xù) “雙增長” 。以江西為例，通過改革，全省森林覆蓋率從 2008 年的 60.05% 提高到 2016 年的 63.1%，森林蓄積量從 3.5 億立方米增加到 4.2 億立方米，林業(yè)產業(yè)總產值也大幅增長，改革成效顯著。

2016 - 2023 年進入政策配套階段。2016 年 11 月 16 日，國務院辦公廳印發(fā)《關于完善集體林權制度的意見》，重點圍繞放活經營權，對主體改革任務基本完成后的配套改革進行了具體安排部署 。這一階段，各地積極完善政策體系，建立健全林權流轉市場，加強林業(yè)社會化服務體系建設，推動林業(yè)適度規(guī)模經營。在林權流轉方面，各地制定了一系列規(guī)范流轉的政策措施，促進了林地資源的優(yōu)化配置。如浙江等地建立了林權交易中心，為林權流轉提供了公開、公平、公正的交易平臺，吸引了社會資本投入林業(yè)領域，推動了林業(yè)產業(yè)的發(fā)展。同時，加大對林業(yè)新型經營主體的扶持力度，專業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等新型經營主體蓬勃發(fā)展，總數近 30 萬個，經營林地面積 2.67 億畝，提高了林業(yè)生產的組織化程度和經營效益。

2023 年至今處于集成增效階段。2023 年 9 月 25 日，中辦國辦印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，12 月 19 日，國務院組織召開全國深化集體林權制度改革電視電話會議，標志著改革進入新的階段 。這一階段把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上，旨在解決產權制度、資源管理、經營模式、投入機制、產業(yè)發(fā)展等方面的體制性障礙、機制性梗阻、創(chuàng)新性政策問題，提升改革的整體效果。各地積極探索創(chuàng)新，在生態(tài)產品價值實現機制、林業(yè)碳匯開發(fā)等方面取得了一定進展。例如，福建三明等地開展林業(yè)碳票試點，將森林生態(tài)系統(tǒng)的固碳釋氧等功能量化為可交易的碳票，拓寬了綠水青山轉化為金山銀山的路徑，實現了生態(tài)保護與經濟發(fā)展的良性互動。

2.2 林地延包政策的內涵與目標

林地延包政策是在集體林權制度改革的大背景下，為解決林地承包期限問題而出臺的一項重要政策。其內涵豐富，核心在于延長林地承包期限，賦予林農更加穩(wěn)定和長久的林地承包經營權。根據相關政策法規(guī)，林地的承包期為三十年至七十年 ，承包期屆滿后，依照規(guī)定相應延長。這意味著林農在原有承包期限的基礎上，能夠繼續(xù)享有林地的承包經營權，從而穩(wěn)定其對林地經營的預期。

從政策層面來看，《中華人民共和國農村土地承包法》明確規(guī)定了林地承包期限的范圍以及屆滿后的延長原則，為林地延包政策提供了堅實的法律依據。在實際操作中，各地根據自身情況制定具體的延包方案，如江西德安縣對 2037 年以前到期即將到期的集體承包林地，以林地承包到期為起點延長至 2067 年止；崇義縣在堅持集體林地所有權不變的前提下，統(tǒng)一將農戶依法取得的責任山承包期限順延 70 年，即延長到 2053 年 12 月 31 日。這些方案充分體現了林地延包政策延長承包期限的內涵，確保林農能夠長期穩(wěn)定地經營林地。

林地延包政策具有多重重要目標，這些目標相互關聯(lián)，共同致力于推動林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和保障林農的切身利益。保障林農權益是林地延包政策的首要目標。穩(wěn)定的林地承包經營權是林農開展林業(yè)生產經營活動的基礎，通過延長承包期限，林農對林地的占有、使用、收益等權益得到更充分的保障。在福建永安上坪村，集體林改后林農獲得了穩(wěn)定的林權，他們將 “山定權、樹定根、人定心” 刻在大青石上，生動地體現了林農對穩(wěn)定林權的期盼和對自身權益得到保障的欣喜。延包政策使林農不必擔心林地承包期短而導致的權益受損問題，能夠安心地對林地進行投入和經營，從而增加林農的收入，提高他們的生活水平。

穩(wěn)定林業(yè)生產也是林地延包政策的關鍵目標。林業(yè)生產具有周期長、投入大、見效慢的特點，需要長期穩(wěn)定的經營環(huán)境。延包政策契合了林業(yè)生產的這一特性，解決了林地承包經營剩余期限不足與林業(yè)生產之間的矛盾。在一些地區(qū)，由于原承包期剩余年限不足，林農不敢進行大規(guī)模的林業(yè)投入，如種植經濟林、開展林下養(yǎng)殖等。而延包政策實施后，林農有了長期穩(wěn)定的預期，積極投入林業(yè)生產。以江西為例，延包政策實施后，林農對林地的撫育管理更加精心，森林質量得到提升，林業(yè)產業(yè)也得到了進一步發(fā)展。穩(wěn)定的林業(yè)生產不僅有利于提高林地的產出效益，還能促進森林資源的保護和培育，維護生態(tài)平衡。

促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展同樣是林地延包政策的重要目標。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是實現生態(tài)、經濟和社會協(xié)調發(fā)展的重要保障。延包政策通過穩(wěn)定林農的經營預期，激發(fā)林農對林地的長期投入和精心管理，有利于推動林業(yè)產業(yè)的轉型升級。林農可以根據長期規(guī)劃，發(fā)展綠色、高效的林業(yè)產業(yè)，如發(fā)展林業(yè)碳匯、生態(tài)旅游、林下經濟等。這些產業(yè)的發(fā)展不僅能夠增加林農的收入，還能減少對森林資源的過度依賴，實現森林資源的可持續(xù)利用。延包政策還有利于吸引社會資本投入林業(yè)領域，促進林業(yè)規(guī)?；?、集約化經營，提高林業(yè)產業(yè)的整體競爭力，從而推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 兩者關系分析

集體林權制度改革與林地延包政策緊密相連，相互影響，共同推動著林業(yè)的發(fā)展和農村經濟的繁榮。集體林權制度改革為林地延包政策奠定了堅實基礎。在集體林權制度改革的主體改革階段，通過明晰產權、承包到戶等舉措，將集體林地的承包經營權和林木所有權落實到農戶，確立了農民的經營主體地位，發(fā)放林權證 1 億多本，為林地延包政策的實施提供了產權明晰的基礎。這使得林地的歸屬明確，林農對林地擁有了合法的承包經營權，從而為延包政策的推進創(chuàng)造了條件。如果沒有集體林權制度改革對產權的明晰，林地延包政策將缺乏實施的前提，無法保障林農的合法權益，也難以實現穩(wěn)定林業(yè)生產和促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。

林地延包政策是集體林權制度改革的深化與延續(xù)。在集體林權制度改革的不同階段，林地延包政策都發(fā)揮著重要作用，進一步鞏固和完善了改革成果。在政策配套階段，林地延包政策通過延長承包期限，解決了林地承包經營剩余期限不足與林業(yè)生產之間的矛盾，穩(wěn)定了林農的預期，激發(fā)了林農對林地的長期投入和精心管理的積極性。這與集體林權制度改革中放活經營權、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標相一致，是對改革成果的進一步鞏固和深化。在集成增效階段，林地延包政策有助于解決產權制度、資源管理等方面的問題，通過穩(wěn)定承包關系，促進林業(yè)規(guī)模化、集約化經營，提升林業(yè)產業(yè)的整體競爭力，推動集體林權制度改革向更高層次發(fā)展 。

從實際案例來看，江西崇義縣在集體林權制度改革中，率先開展以 “明晰產權、減輕稅費、規(guī)范流轉、放活經營” 為主要內容的改革，在此基礎上，2021 年，崇義縣統(tǒng)一將農戶依法取得的責任山承包期限順延 70 年，即延長到 2053 年 12 月 31 日。這一舉措使得林農吃下 “定心丸”，全縣森林覆蓋率由 2012 年末的 87.3% 增長到目前的 88.3%，活立木蓄積量由 1386 萬立方米增加到 1932 萬立方米，實現森林資源總量和質量 “雙提升”。這充分體現了集體林權制度改革與林地延包政策的協(xié)同效應，兩者相互促進，共同推動了林業(yè)的發(fā)展。

三、林地延包政策支撐體系

3.1 政策法規(guī)支撐

3.1.1 相關法律法規(guī)梳理

《農村土地承包法》是規(guī)范農村土地承包關系的重要法律，其中對林地承包期限做出了明確規(guī)定。根據該法第二十一條，林地的承包期為三十年至七十年；前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長 。這一規(guī)定為林地延包政策提供了基本的法律框架，明確了林地承包期限的范圍以及延包的原則。在實際操作中，各地依據這一法律規(guī)定，結合本地實際情況確定具體的延包期限。如江西奉新縣制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年，就是在《農村土地承包法》的框架下，為解決當地集體林地第一輪承包期不足問題而采取的具體措施 。該法還對承包方的權利和義務、承包合同的訂立與履行、土地承包經營權的流轉等方面做出了詳細規(guī)定，這些規(guī)定對于保障林農在林地延包過程中的合法權益，規(guī)范林地承包經營活動具有重要意義。

《森林法》作為林業(yè)領域的基本法律，也對林地延包相關內容做出了規(guī)定。它強調了森林資源的保護和合理利用，保障了林地承包經營者的合法權益。在林地延包過程中，《森林法》關于森林資源保護的規(guī)定，促使林農在延長承包期限后，更加注重森林資源的培育和保護，實現林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，該法規(guī)定了森林采伐的管理制度，林農在延包后的林地經營中，必須遵守采伐限額、采伐許可證等規(guī)定，合理采伐林木，以保護森林生態(tài)環(huán)境。同時，《森林法》還鼓勵林農開展植樹造林、森林撫育等活動，提高森林質量，這與林地延包政策促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標相一致 。

除了上述兩部主要法律外，還有一些相關的政策文件對林地延包起到了重要的指導作用?！吨泄仓醒?國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這為林地延包政策提供了明確的政策導向。各地在制定林地延包方案時，充分貫徹這一意見精神，確保林地承包關系的長期穩(wěn)定?！吨泄仓醒朕k公廳 國務院辦公廳印發(fā)深化集體林權制度改革方案》進一步強調穩(wěn)定承包權，保持集體林地承包關系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應堅持延包原則，不得將承包林地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定 。這些政策文件與法律法規(guī)相互配合，形成了較為完善的政策法規(guī)體系，為林地延包政策的實施提供了有力保障。

3.1.2 政策法規(guī)對延包的保障作用

政策法規(guī)在保障林農承包權方面發(fā)揮了關鍵作用。《農村土地承包法》明確規(guī)定承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品 。在林地延包過程中，這一規(guī)定確保了林農在延長承包期限后，依然能夠充分行使對林地的占有、使用和收益權。林農可以根據自己的意愿，在承包的林地上開展林業(yè)生產經營活動，如種植經濟林、發(fā)展林下經濟等，并享有相應的收益。即使在林地流轉方面，林農也有權自主決定是否流轉以及流轉的方式和對象，其合法權益得到了充分保障。例如，在一些地區(qū)，林農將延包后的林地流轉給專業(yè)大戶或林業(yè)企業(yè)，通過收取租金或參與分紅的方式獲得收益，這都得益于政策法規(guī)對林農承包權的保障 。

政策法規(guī)對規(guī)范延包程序也起到了重要作用。相關法律法規(guī)明確規(guī)定了延包的程序和要求，確保延包工作依法依規(guī)進行?！掇r村土地承包法》規(guī)定，承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意 。在林地延包實踐中，各地嚴格按照這一規(guī)定，組織召開村民會議或村民代表會議，充分征求村民意見，確保延包方案得到大多數村民的認可。江西高安市在集體林地延包工作中，按照村民自治、公平公正、依法依規(guī)的原則，由延包工作小組擬訂并公布延包方案，經集體經濟組織依法召開村民會議或村民代表會議討論，三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表決議通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，再組織實施延包方案 。這種規(guī)范的程序保障了延包工作的公平、公正，避免了因程序不規(guī)范而引發(fā)的糾紛和矛盾，確保了延包工作的順利進行。

政策法規(guī)還為林地延包后的林業(yè)發(fā)展提供了保障?！渡址ā分嘘P于森林資源保護和合理利用的規(guī)定，促使林農在延包后更加注重林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)范森林采伐、鼓勵植樹造林等措施，保障了森林資源的穩(wěn)定增長，為林業(yè)產業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質基礎。政策法規(guī)對林業(yè)產業(yè)發(fā)展的支持，如對林業(yè)新型經營主體的扶持政策、對林業(yè)產業(yè)項目的優(yōu)惠政策等，也為林地延包后的林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在一些地區(qū)，政府出臺政策鼓勵林農發(fā)展林業(yè)碳匯、生態(tài)旅游等新興產業(yè)，林農在延包后的林地上積極開展相關產業(yè)，實現了林業(yè)產業(yè)的轉型升級，促進了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

3.2 制度保障支撐

3.2.1 承包經營權制度

承包經營權制度是林地延包政策的核心制度之一，對林地延包具有重要的保障作用。在承包期限方面，《農村土地承包法》明確規(guī)定林地的承包期為三十年至七十年，屆滿后依照規(guī)定相應延長 。這一規(guī)定為林地延包提供了明確的期限依據，確保林農能夠在較長時間內穩(wěn)定地經營林地。如江西崇義縣在集體林權制度改革中，統(tǒng)一將農戶依法取得的責任山承包期限順延 70 年，延長到 2053 年 12 月 31 日，充分體現了對承包期限的合理延長，讓林農對林地經營有了更長遠的規(guī)劃預期 。

在權利義務方面，承包經營權制度賦予了林農廣泛的權利。林農依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品 。在林地延包后，林農可以根據市場需求和自身實際情況，在承包的林地上自主決定種植何種林木、發(fā)展何種林業(yè)產業(yè)，如開展林下經濟，種植中藥材、養(yǎng)殖家禽等，其收益歸林農所有。林農還可以將林地承包經營權依法流轉，通過出租、入股、抵押等方式，實現林地資源的優(yōu)化配置，增加自身收入。在福建三明，許多林農將延包后的林地入股林業(yè)專業(yè)合作社，與合作社共同發(fā)展林業(yè)產業(yè)，實現了互利共贏 。

林農也承擔著相應的義務。他們有義務保護和合理利用林地資源，不得擅自改變林地用途，不得造成林地荒蕪或破壞森林生態(tài)環(huán)境。在實際經營中，林農需要按照相關規(guī)定進行森林撫育、病蟲害防治等工作，確保林地的可持續(xù)利用。一些地區(qū)的林農積極參與森林撫育項目，通過間伐、修枝等措施，提高森林質量，既履行了自身義務，又獲得了一定的經濟收益 。承包經營權制度通過明確的承包期限和清晰的權利義務界定，為林地延包提供了堅實的制度保障，激發(fā)了林農的積極性和創(chuàng)造性，促進了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

3.2.2 林權登記制度

林權登記制度在確認林地權屬、保障延包權益方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。從確認林地權屬角度來看，林權登記是對林地所有權、承包權和經營權的法律確認。通過林權登記，明確了林地的歸屬，將林地的各項權利以法律憑證的形式固定下來。在集體林權制度改革中，各地開展大規(guī)模的林權登記頒證工作，發(fā)放林權證 1 億多本，確立了農民的經營主體地位。在林地延包過程中，林權登記制度進一步發(fā)揮作用，對延包后的林地權屬進行再次確認和登記，確保林農的承包經營權在延包后得到法律認可和保護。如江西奉新縣在集體林地延包工作中，對原有林權登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結果，再簽訂延包合同，然后進行林權登記，確保了延包后林地權屬的清晰和穩(wěn)定 。

在保障延包權益方面，林權登記具有多方面的重要意義。林權登記證書是林農擁有林地承包經營權的合法憑證，具有法律效力。當林農的權益受到侵害時，林權證可以作為維權的重要依據。在林地流轉、抵押等過程中，林權證是交易合法性和有效性的保障。如果沒有林權登記，林地流轉將缺乏公信力，容易引發(fā)糾紛，而經過登記的林地流轉則更加規(guī)范、安全。林權登記還為林地延包后的管理和服務提供了基礎。通過林權登記信息系統(tǒng)，政府部門可以全面掌握林地承包經營情況，為制定相關政策、提供林業(yè)技術服務等提供數據支持。在一些地區(qū)，政府根據林權登記信息，有針對性地為林農提供林業(yè)補貼、技術培訓等服務，促進了林業(yè)的發(fā)展和林農權益的保障 。林權登記制度通過確認林地權屬和保障延包權益，為林地延包政策的順利實施提供了有力支撐，維護了林農的合法權益，促進了林業(yè)資源的合理配置和有效管理 。

3.3 技術與管理支撐

3.3.1 測繪與信息技術應用

測繪與信息技術在林地延包工作中發(fā)揮著至關重要的作用，為林地勘界、面積核實等工作提供了精準的數據支持和高效的技術手段。在林地勘界方面，全球定位系統(tǒng)（GPS）技術憑借其高精度的定位功能，能夠快速、準確地確定林地的地理位置和邊界坐標。通過在林地邊界設置 GPS 控制點，利用衛(wèi)星信號進行實時定位，可獲取精確的邊界信息，有效解決了傳統(tǒng)勘界方法中因地形復雜、標志物模糊等問題導致的邊界不清難題。在一些山區(qū)林地，地形起伏較大，傳統(tǒng)的羅盤儀、經緯儀等勘界工具難以準確測量，而 GPS 技術不受地形限制，能夠輕松實現對林地邊界的精確測量，為林地延包提供可靠的邊界依據。

地理信息系統(tǒng)（GIS）技術則在林地信息管理和分析方面具有獨特優(yōu)勢。它能夠將林地的地理位置、地形地貌、土地利用類型、森林資源分布等多源信息進行整合，構建成一個直觀、全面的林地信息數據庫。通過對這些數據的分析處理，可生成詳細的林地專題地圖，如林地權屬圖、林種分布圖、森林資源現狀圖等，為林地延包工作提供可視化的決策支持。在延包過程中，利用 GIS 技術可以快速查詢和分析林地的相關信息，如某一區(qū)域內不同林種的面積、分布范圍，以及承包戶的林地位置和面積等，幫助工作人員準確掌握林地現狀，合理制定延包方案 。

在面積核實方面，數字化測繪技術的應用大大提高了工作效率和準確性。全站儀、激光測距儀等數字化測繪設備能夠對林地進行精確測量，通過測量林地邊界的邊長、角度等數據，利用專業(yè)軟件進行計算，可得出準確的林地面積。與傳統(tǒng)的皮尺測量方法相比，數字化測繪技術減少了人為誤差，提高了測量精度。在大面積林地面積核實工作中，無人機遙感技術展現出了巨大的優(yōu)勢。無人機可以搭載高清相機和激光雷達等設備，對林地進行低空飛行拍攝和掃描，獲取高分辨率的影像數據和三維地形數據。通過對這些數據的處理和分析，能夠快速準確地計算出林地的面積，同時還能獲取林地的植被覆蓋、林木生長狀況等信息，為林地延包提供全面的數據支持 。

信息技術在林地延包中的應用還體現在數據共享和管理方面。建立林地延包信息管理系統(tǒng)，將林地承包合同、林權登記檔案、測繪數據等信息錄入系統(tǒng)，實現了信息的數字化管理和共享。相關部門和工作人員可以通過網絡實時查詢和更新林地延包信息，提高了工作效率和協(xié)同性。在信息管理系統(tǒng)中，還可以設置權限管理功能，確保數據的安全性和保密性。通過信息技術的應用，林地延包工作實現了信息化、智能化，為保障林農權益和推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎 。

3.3.2 林地管理機制完善

完善的林地管理機制對林地延包工作的順利推進具有重要作用，它涵蓋了多個方面，為林地延包提供了全方位的保障。在組織管理方面，明確的責任分工是確保林地延包工作有序開展的關鍵。政府部門、林業(yè)主管部門和基層組織在林地延包中各自承擔著重要職責。政府部門負責制定相關政策和規(guī)劃，為林地延包提供政策支持和宏觀指導；林業(yè)主管部門負責具體的業(yè)務管理和技術指導，如林地勘界、面積核實、林權登記等工作；基層組織則負責組織實施和協(xié)調溝通，如組織村民會議討論延包方案、收集村民意見、協(xié)助簽訂延包合同等。在江西奉新縣的林地延包工作中，由縣政府主導，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，形成了明確的責任分工體系，確保了延包工作的順利進行 。

在林地資源管理方面，科學的規(guī)劃和合理的利用是實現林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。完善的林地管理機制要求根據林地的自然條件、森林資源狀況和生態(tài)功能定位，制定科學合理的林地利用規(guī)劃。明確不同林地的用途和發(fā)展方向，如劃分生態(tài)公益林、商品林等不同類型，對生態(tài)公益林加強保護和管理，確保其生態(tài)功能的發(fā)揮；對商品林則在保護生態(tài)的前提下，合理安排采伐和經營活動，提高林地的經濟效益。通過科學規(guī)劃和合理利用，既能保障森林資源的可持續(xù)利用，又能滿足林農的經濟需求，為林地延包后的林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件 。

林地流轉管理也是林地管理機制的重要組成部分。規(guī)范的林地流轉能夠促進林地資源的優(yōu)化配置，提高林地的經營效益。完善的林地流轉管理機制應包括明確的流轉程序、合理的流轉價格評估和有效的監(jiān)管措施。在流轉程序上，要求流轉雙方簽訂規(guī)范的流轉合同，明確雙方的權利和義務，并按照規(guī)定進行備案登記；在流轉價格評估方面，建立科學合理的評估體系，綜合考慮林地的地理位置、森林資源狀況、市場需求等因素，確定合理的流轉價格，保障流轉雙方的合法權益；在監(jiān)管措施上，加強對林地流轉的全過程監(jiān)管，防止出現非法流轉、改變林地用途等違法行為，維護林地流轉市場的秩序 。

完善的林地管理機制還應注重生態(tài)保護和監(jiān)管。在林地延包過程中，加強對林地生態(tài)環(huán)境的保護，嚴格控制林地的開發(fā)利用強度，防止因過度開發(fā)導致生態(tài)破壞。建立健全生態(tài)監(jiān)測和評估體系，對林地的生態(tài)功能進行定期監(jiān)測和評估，及時發(fā)現和解決生態(tài)問題。加強對林地違法行為的監(jiān)管和處罰力度，嚴厲打擊盜伐濫伐、非法占用林地等違法行為，維護林地資源的安全和生態(tài)平衡 。通過完善的林地管理機制，能夠為林地延包工作提供有力的組織保障、資源保障和制度保障，推動林地延包工作的順利實施，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

四、林地延包政策實施現狀與案例分析

4.1 實施現狀概述

目前，全國多個省份積極響應林地延包政策，穩(wěn)步推進相關工作。在江西，作為集體林權制度改革的先行省份，在林地延包工作方面取得了顯著進展。德安縣作為江西省深化集體林權制度改革 30 個試點縣之一，集體林地資源豐富，總面積高達 82.6 萬畝，占全縣林地面積的 92.7% 。德安縣以縣政府辦名義印發(fā)《德安縣集體林地延包試點工作方案》，按照 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均選取一個試點村開展延包工作，每個村安排延包試點工作經費 4 萬元。截至目前，已完成 3 個試點村 1000 余戶村民，4 萬余畝集體林地承包權延包合同簽訂，正在陸續(xù)發(fā)證，讓林農吃下了 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產業(yè)的信心 。

奉新縣針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年。由縣政府主導，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，按照 “屬地管理、分級調處” 原則，以落大宗發(fā)小證、集中糾錯等方法逐宗化解歷史遺留問題。全縣已與 2560 戶簽訂延包合同，涉及宗地 13635 宗，面積 17.9 萬畝，化解歷史遺留問題 186 個，發(fā)放不動產登記證書 702 本 。奉新縣還對原有林權登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結果，再簽訂延包合同。對有圖件缺失、界址偏移、錯漏的問題，利用高分辨率影像圖、實景衛(wèi)片、國土調查云等技術，組織村組和申請人進行內業(yè)辨別指界繪制，確實無法在內業(yè)確認邊界的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織縣林業(yè)發(fā)展中心駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務站或第三方調查機構技術人員到現場指認，勾繪圖紙 。

山東也積極開展集體林地延包試點工作。根據《山東省深化集體林權制度改革實施方案》，保持集體林地承包關系穩(wěn)定并長久不變，開展集體林地延包試點，承包合同剩余期限 10 年以內，無地類、權屬、邊界等問題的可依法提前確認延包合同 。山東通過開展延包試點，旨在進一步穩(wěn)定集體林地承包關系，激發(fā)集體林業(yè)發(fā)展活力，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

從全國范圍來看，林地延包工作仍在持續(xù)推進中。各地根據自身實際情況，制定相應的延包方案和實施計劃。在延包范圍上，主要針對承包期即將到期或剩余期限不足一個林業(yè)生產經營周期的集體林地。在進度方面，部分地區(qū)已經完成了試點工作，進入全面推廣階段；而有些地區(qū)仍處于試點探索或前期準備階段?？傮w而言，林地延包政策的實施，對于穩(wěn)定林農預期、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，各地正積極采取措施，確保延包工作順利進行，讓廣大林農切實受益。

4.2 案例選取與分析

4.2.1 江西奉新案例

奉新縣在林地延包工作中，采取了一系列切實有效的措施，取得了顯著成效，為其他地區(qū)提供了寶貴的經驗借鑒。針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，奉新縣制定了科學合理的延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年 。這一舉措充分考慮了林業(yè)生產周期長的特點，為林農提供了長期穩(wěn)定的經營預期，激發(fā)了林農的積極性和創(chuàng)造性 。

在化解歷史遺留問題方面，奉新縣按照 “屬地管理、分級調處” 原則，以落大宗發(fā)小證、集中糾錯等方法逐宗化解。由縣政府主導，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組積極參與，形成了強大的工作合力。全縣已成功化解歷史遺留問題 186 個，涉及宗地 13635 宗，面積 17.9 萬畝，與 2560 戶簽訂了延包合同，發(fā)放不動產登記證書 702 本 。通過這些努力，有效解決了林地權屬不清、界址不明等問題，保障了林農的合法權益，為林地延包工作的順利推進奠定了堅實基礎 。

奉新縣還高度重視規(guī)范登記發(fā)證工作。對原有林權登記檔案進行集中梳理，通過村組公示，有效認定原登記結果，再簽訂延包合同 。對于圖件缺失、界址偏移、錯漏等問題，充分利用高分辨率影像圖、實景衛(wèi)片、國土調查云等先進技術，組織村組和申請人進行內業(yè)辨別指界繪制 。確實無法在內業(yè)確認邊界的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織縣林業(yè)發(fā)展中心駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務站或第三方調查機構技術人員到現場指認，勾繪圖紙 。同時，奉新縣自然資源局和林業(yè)局將不動產登記系統(tǒng)與林權管理服務系統(tǒng)進行對接和信息共享，實現了集體林權延包登記確權發(fā)證向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸 。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心不動產登記窗口進行 “一窗受理” 林地承包經營權登記工作，極大地方便了林農，提高了工作效率 。

在開展延包工作過程中，奉新縣嚴格落實 “六不” 政策，為延包工作的順利進行提供了有力保障。這 “六不” 政策包括：不得打亂重分，保持集體林地承包關系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應堅持延包原則，確保絕大多數農戶原有承包林地穩(wěn)定經營；不得以未登記頒證為由解除承包關系，維持林地承包合同的有效性，保障進城落戶農民合法林地權益；家庭成員分戶原則上不再細分宗地，保持林權宗地的完整性；堅持原依法頒發(fā)的林權證在承包期內繼續(xù)有效、不變不換，可以預登記和預告發(fā)證；對已登記的整宗林地申請變更、轉移、抵押登記時不要求提交林權地籍調查成果；不得向當事人收取調查費用，因原林權登記成果圖件缺失、界址不清，確需開展補充調查的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織開展 。這些政策的嚴格執(zhí)行，充分體現了奉新縣對林農權益的尊重和保護，維護了農村社會的穩(wěn)定和諧 。

4.2.2 德安案例

德安縣在集體林地延包工作中，通過完善制度、高位推動和成立專班等一系列舉措，為延包工作的順利開展提供了堅實保障，取得了良好的成效。

在完善制度方面，德安縣以縣政府辦名義印發(fā)《德安縣集體林地延包試點工作方案》，明確了 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路 。在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均選取一個試點村開展延包工作，并為每個村安排延包試點工作經費 4 萬元 。這一方案的制定和實施，為延包工作提供了明確的指導和充足的資金支持，確保了延包工作有章可循、有序推進 。截至目前，已完成 3 個試點村 1000 余戶村民，4 萬余畝集體林地承包權延包合同簽訂，正在陸續(xù)發(fā)證 。完善的制度保障了延包工作的規(guī)范化和標準化，讓林農吃下了 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產業(yè)的信心 。

高位推動是德安縣延包工作的一大亮點?？h委書記作為縣級總林長，充分發(fā)揮頭雁效益，帶頭深入各試點村，親自督促指導延包試點工作 。分管副縣長定期調度工作進展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務分解落實到駐村干部、村干部，切實增強了廣大干部的緊迫感和責任感，形成了齊抓共管的良好氛圍 。同時，縣財政為每個行政村安排 4 萬元工作經費，確保了延包試點工作的順利推進 。通過高位推動，德安縣形成了從縣到鄉(xiāng)、從干部到群眾的強大工作合力，為延包工作的高效開展提供了有力的組織保障 。

德安縣成立了由分管領導、包片干部等責任心強、業(yè)務好的 16 名人員組成的 3 個技術專班，負責延包工作整村推進，確保了政策執(zhí)行的專業(yè)性和準確性 。抽調鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務技術骨干與林業(yè)局、不動產登記中心、鄉(xiāng)、村、組人員共同組成發(fā)證專班，提高了工作效率，確保了延包發(fā)證快速推進 。這些專班的成立，充分整合了各方資源，提高了工作的專業(yè)性和協(xié)同性，有效解決了延包工作中遇到的各種問題，加快了延包工作的進度 。在實際工作中，技術專班深入田間地頭，為林農講解政策、解答疑問，幫助林農解決實際困難；發(fā)證專班優(yōu)化工作流程，提高辦證效率，讓林農能夠盡快拿到延包后的林權證，切實感受到政策的實惠 。

4.2.3 案例總結與啟示

江西奉新縣和德安縣在林地延包工作中，都取得了顯著的成效，同時也面臨一些問題，這些案例為其他地區(qū)推進林地延包工作提供了寶貴的經驗和啟示。

在成功經驗方面，首先是政策執(zhí)行的堅決性和靈活性。奉新縣針對集體林地第一輪承包期不足 9 年的問題，果斷制定延包方案，將集體林地統(tǒng)一延包 30 年至 2062 年，這體現了對政策的準確把握和堅決執(zhí)行 。在化解歷史遺留問題時，采用落大宗發(fā)小證、集中糾錯等靈活方法，逐宗化解，有效解決了實際問題 。德安縣按照 “先易后難、大膽推進、試點推廣” 的總體思路，制定并實施延包試點工作方案，為延包工作提供了清晰的路徑和指導 。

完善的組織保障是另一個重要經驗。奉新縣由縣政府主導，自然資源和林業(yè)主管部門牽頭，相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與，形成了明確的責任分工體系，確保了延包工作的順利進行 。德安縣通過高位推動，縣委書記帶頭督促指導，分管副縣長定期調度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務分解落實，形成了齊抓共管的良好氛圍 。同時，成立技術專班和發(fā)證專班，提高了工作的專業(yè)性和效率 。

注重保障林農權益也是兩地的共同經驗。奉新縣嚴格落實 “六不” 政策，保障了林農的承包權、經營權等合法權益，維護了農村社會的穩(wěn)定 。德安縣通過完善制度，為延包打下堅實基礎，讓林農吃下 “定心丸”，樹立了承包主體持續(xù)發(fā)展林業(yè)產業(yè)的信心 。

這些案例也暴露出一些問題。在工作推進過程中，可能存在部分林農對政策理解不深、參與積極性不高的情況 。這可能是由于政策宣傳不到位，或者林農對自身權益的認識不夠清晰 。在化解歷史遺留問題時，雖然取得了一定成效，但仍可能存在一些復雜問題難以徹底解決，需要進一步加強協(xié)調和溝通 。

基于以上案例，為完善林地延包政策提供了以下啟示：要加強政策宣傳，通過多種渠道和方式，如舉辦培訓班、發(fā)放宣傳資料、利用新媒體平臺等，向林農深入解讀林地延包政策的內涵、意義和操作流程，提高林農的政策知曉率和參與積極性 。要進一步完善糾紛解決機制，建立健全多部門協(xié)同的糾紛調處機制，加強對歷史遺留問題的排查和化解，確保林地延包工作順利進行 。還應持續(xù)優(yōu)化工作流程，提高工作效率，加強對延包工作的監(jiān)督和評估，及時發(fā)現問題并加以解決，保障林地延包政策的有效實施 。

五、林地延包政策要解決的主要問題

5.1 歷史遺留問題

5.1.1 林權糾紛問題

林權糾紛是林地延包過程中面臨的突出歷史遺留問題之一，其產生的原因復雜多樣，給林地延包工作帶來了諸多困難和挑戰(zhàn)。從歷史角度看，我國歷經土地改革、人民公社、農業(yè) “四固定”、林業(yè) “三定” 等階段，農村集體經濟組織調整頻繁，山林、林地等生產資料的所有權、使用權也隨之不斷變動 。在不同時期，由于對山林管理的政策存在差異，且處于不穩(wěn)定狀態(tài)，導致山林權屬頻繁變化。加上行政區(qū)劃范圍時有調整，山林權屬變化后未及時規(guī)范登記發(fā)證，使得部分山林出現重復登記、一山多主等不正?，F象，成為引發(fā)林權糾紛的直接因素 。在一些地區(qū)，由于歷史上的行政區(qū)劃調整，原屬于 A 縣的山林劃歸到 B 縣，但相關的林權登記信息未能及時更新，導致兩縣對該山林的權屬產生爭議 。

從現實因素分析，山林特點也是引發(fā)林權糾紛的重要原因。20 世紀 80 年代初，農村實行家庭聯(lián)產承包責任制后，林業(yè) “三定” 工作相對粗糙，許多山林權證上所載的 “四至” 不明確、界址東西南北不分 。隨著時間推移，山林周邊環(huán)境發(fā)生變化，原有的界標可能損毀或消失，使得林界難以確定，容易引發(fā)糾紛 。在某山區(qū)，由于當年分山時界址劃分不清晰，多年后樹木長大，相鄰農戶對山林邊界產生爭議，導致糾紛不斷 。

經濟利益驅使也是導致林權糾紛的重要因素。隨著市場經濟的發(fā)展，政府對林業(yè)投入不斷加大，農村生態(tài)保護明顯加強，山林的價值迅速增長 。部分山區(qū)農民將山林作為重要的致富資源，加上一些地方興修水利、國家重點工程建設等，山林征用補償費較高，農民對山林的占有欲日益增強，“爭山就是爭錢” 的觀念日益加深 。在一些因修建高速公路征用山林的地區(qū)，由于補償費用較高，不同農戶或集體經濟組織之間對山林權屬的爭議愈發(fā)激烈 。

林權糾紛的存在對林地延包工作造成了嚴重影響。它阻礙了林地延包的順利進行，增加了工作的復雜性和難度 。在糾紛未解決之前，相關林地的延包工作無法正常開展，導致工作進度滯后 。林權糾紛還可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，影響農村的和諧發(fā)展 。如果糾紛處理不當，可能導致矛盾激化，引發(fā)群體性事件，破壞農村的社會秩序 。

5.1.2 合同不規(guī)范問題

林地承包合同不規(guī)范是另一個突出的歷史遺留問題，在實際操作中，合同不規(guī)范主要體現在以下幾個方面：合同條款過于簡單，權利義務界定不明。有的承包合同標的不明，僅表明某某山頭，承包四至界線未確定，承包面積不準 。這使得在林地延包過程中，難以準確確定林地的范圍和面積，容易引發(fā)爭議 。在一些地區(qū)，由于合同中對林地四至界限描述模糊，當涉及到林地流轉或延包時，雙方對林地的邊界產生分歧，導致糾紛產生 。

部分合同沒有約定違約責任，當承包人存在破壞性經營行為時，無法得到相應制裁 。在某林地承包案例中，承包人過度砍伐林木，破壞了林地生態(tài)環(huán)境，但由于合同中未約定違約責任，發(fā)包方難以對其進行有效約束和追責 。還有些合同對于承包費用的交付方式約定不明，對于承包費何時支付，雙方當事人各執(zhí)一詞 。這在林地延包過程中，會導致雙方在費用支付問題上產生糾紛，影響延包工作的順利進行 。

除了條款簡單，口頭補充協(xié)議影響權利義務也是合同不規(guī)范的常見問題。有的當事人簽訂林業(yè)承包合同之后，發(fā)現合同存在瑕疵，遂與對方協(xié)商進行補充，但僅進行口頭協(xié)商，未形成書面材料 。由于林業(yè)承包合同期限長，合同簽訂人一旦發(fā)生意外，該口頭協(xié)議就難以認證，容易引發(fā)糾紛 。在一些案例中，雙方曾就林地承包期限進行口頭協(xié)商延長，但未簽訂書面協(xié)議，后來一方反悔，導致糾紛產生 。

承包費用問題也較為突出。由于林業(yè)承包合同承包期限長，加上當事人雙方對于山林估價的差異，導致承包費基數約定非常隨意 。最為典型的是，有的承包合同只約定每年繳納承包費多少或按比例分紅，對于山地上原有林木如何處置，未作約定 。這在林地延包時，容易引發(fā)雙方對于原有林木權益和承包費用調整的爭議 。在某林地延包案例中，由于原合同未對山地上原有林木處置進行約定，在延包時，承包方和發(fā)包方就原有林木的歸屬和收益分配產生糾紛 。

林地承包合同不規(guī)范還可能出現霸王條款問題。在一些山區(qū)，有的當事人利用各種關系與集體經濟組織簽定霸王條款，在合同中約定禁止村民上山砍柴、安葬等權利 。有的還約定，承包人砍伐、運輸承包林地的林木必須雇傭本集體經濟組織成員，不得雇傭外地勞動力 。這些霸王條款不僅損害了村民的合法權益，也給林地延包工作帶來了阻力 。在某地區(qū)，由于合同中存在禁止村民上山砍柴的霸王條款，在林地延包過程中，村民強烈反對，要求修改合同條款，導致延包工作受阻 。

5.2 現實挑戰(zhàn)問題

5.2.1 農戶權益保障問題

在林地延包過程中，農戶權益保障面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其是進城落戶農民、“五保戶” 等特殊群體的林地權益保障問題較為突出。

對于進城落戶農民而言，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，越來越多的農民選擇進城務工并落戶城市。然而，他們在農村的林地權益保障卻存在一定風險。雖然政策明確保障進城落戶農民合法林地權益，如《江西省深化集體林權制度改革先行區(qū)建設方案》中規(guī)定林地承包合同生效后，不得以未登記頒證為由解除承包關系，保障進城落戶農民合法林地權益 。但在實際操作中，部分地區(qū)存在對進城落戶農民林地權益重視不夠的情況。一些地方在林地延包過程中，由于信息溝通不暢，未能及時與進城落戶農民取得聯(lián)系，導致他們對延包政策知曉度低，無法及時參與延包工作，其林地權益可能受到影響 。在某些村莊，進城落戶農民常年不在家鄉(xiāng)，村委會在開展林地延包工作時，未通過有效方式通知到這些農民，使得他們錯過延包合同簽訂的時機，對自身林地權益產生擔憂 。

“五保戶” 的林地權益保障也存在問題?！拔灞簟?生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經營權在延包時的處理較為復雜。根據相關政策，“五保戶” 生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經營權由發(fā)包方收回，重新發(fā)包給本集體經濟組織成員；“五保戶” 生前以其他方式承包的林地，在原承包期屆滿后，由發(fā)包方依法收回 。但在實際執(zhí)行中，可能存在對 “五保戶” 林地承包情況核實不清的情況。一些 “五保戶” 的林地承包合同可能存在不規(guī)范之處，導致在延包時難以確定其承包經營權的歸屬 。在個別地區(qū)，由于歷史原因，“五保戶” 的林地與其他農戶的林地存在邊界不清的問題，在延包過程中，容易引發(fā)糾紛，影響 “五保戶” 林地權益的保障 。

5.2.2 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題

林地延包政策的實施對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，但在實踐中，也面臨著生態(tài)保護與經濟發(fā)展如何平衡的挑戰(zhàn)。

從生態(tài)保護角度來看，雖然林地延包政策的初衷是穩(wěn)定林農經營預期，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但在實際操作中，部分林農可能為了追求短期經濟利益，過度開發(fā)林地資源。一些林農在延包后的林地上，大量砍伐林木，發(fā)展短期經濟效益高的產業(yè)，如種植經濟作物，而忽視了森林的生態(tài)功能 。在某些山區(qū)，林農為了種植茶葉、果樹等經濟作物，大量砍伐天然林，導致森林覆蓋率下降，水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境遭到破壞 。雖然相關法律法規(guī)對森林資源保護有明確規(guī)定，如《森林法》強調了森林資源的保護和合理利用，但在實際監(jiān)管中，由于執(zhí)法力量不足、監(jiān)管難度大等原因，難以完全杜絕這種破壞生態(tài)環(huán)境的行為 。

在經濟發(fā)展方面，林地延包后，如何提高林地的經濟效益，促進林農增收，是實現林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。然而，目前一些地區(qū)的林業(yè)產業(yè)發(fā)展面臨諸多困境。林業(yè)產業(yè)結構單一，主要以木材生產為主，附加值較低，難以滿足林農增收的需求 。在一些傳統(tǒng)林區(qū)，林農主要依靠砍伐木材出售獲得收入，隨著木材市場價格波動，林農收入不穩(wěn)定 。林業(yè)產業(yè)發(fā)展還面臨著資金、技術、市場等方面的制約。林農在發(fā)展林業(yè)產業(yè)時，往往缺乏資金投入，難以引進先進的林業(yè)技術和設備，也缺乏市場信息，導致產品銷售困難 。在某地區(qū)，林農想發(fā)展林下經濟，但由于缺乏資金建設基礎設施，無法開展相關項目，同時，由于不了解市場需求，生產的林下產品銷售不暢，影響了林農發(fā)展林業(yè)產業(yè)的積極性 。如何在保障生態(tài)保護的前提下，促進林業(yè)產業(yè)的多元化發(fā)展，提高林地的經濟效益，實現生態(tài)保護與經濟發(fā)展的良性互動，是林地延包政策實施過程中需要解決的重要問題 。

5.3 政策執(zhí)行問題

5.3.1 宣傳不到位

在林地延包政策的執(zhí)行過程中，宣傳不到位是一個亟待解決的問題。這一問題導致農戶對延包政策的知曉度低，進而影響了政策的有效實施和林農權益的保障。在許多農村地區(qū)，由于地理位置偏遠、信息傳播渠道有限，加上相關部門對林地延包政策的宣傳工作重視程度不夠，使得政策宣傳存在諸多不足。

部分地區(qū)的宣傳方式較為單一，主要依賴傳統(tǒng)的張貼公告、發(fā)放宣傳資料等方式，缺乏創(chuàng)新。在信息時代，這種單一的宣傳方式難以吸引林農的關注，無法充分發(fā)揮宣傳效果。在一些山區(qū)村莊，雖然在村委會公告欄張貼了林地延包政策的公告，但由于村民前往村委會的頻率較低，很多人未能及時看到公告內容。而且，公告內容往往較為專業(yè)、晦澀，對于文化程度相對較低的林農來說，理解起來存在一定困難 。

宣傳內容也存在不全面、不深入的問題。有些地區(qū)在宣傳時，只是簡單地介紹了林地延包政策的基本內容，如延包期限等，而對于政策的具體實施細則、林農在延包過程中的權利和義務、如何辦理延包手續(xù)等關鍵信息，沒有進行詳細解讀。這使得林農對政策的理解停留在表面，無法準確把握政策的核心要點，在實際操作中容易出現困惑和誤解 。在某地區(qū)的宣傳中，只強調了林地延包的期限延長，但對于延包后林農需要遵守的采伐規(guī)定、林地用途限制等內容未作詳細說明，導致林農在延包后可能因不了解相關規(guī)定而出現違規(guī)行為 。

宣傳的針對性不強也是一個突出問題。不同地區(qū)的林地情況、林農需求存在差異，但部分地區(qū)在宣傳時沒有充分考慮這些因素，采取 “一刀切” 的宣傳方式。對于一些經濟發(fā)展較快、林地流轉較為頻繁的地區(qū)，林農更關注延包政策對林地流轉的影響以及如何保障自身在流轉過程中的權益；而對于一些以傳統(tǒng)林業(yè)種植為主的地區(qū)，林農則更關心延包政策對林業(yè)生產經營的支持措施。如果宣傳內容不能針對這些不同需求進行調整，就難以滿足林農的實際需求，降低了林農對政策的關注度和參與積極性 。

宣傳不到位導致農戶對延包政策知曉度低，給林地延包工作帶來了諸多困難。許多林農由于不了解政策，對延包工作持觀望態(tài)度，甚至存在抵觸情緒，不愿意配合相關部門開展延包工作。在一些村莊，由于林農對延包政策不了解，認為延包會影響自己的現有權益，導致在簽訂延包合同等環(huán)節(jié)出現拖延、拒絕的情況，嚴重影響了延包工作的進度 。林農對政策的不了解也可能導致自身權益受損。在延包過程中，林農可能因不知道自己的合法權益而無法有效維護，或者因不了解政策規(guī)定而錯過一些重要的權益保障機會 。

5.3.2 執(zhí)行程序不規(guī)范

在林地延包工作中，執(zhí)行程序不規(guī)范是一個較為突出的問題，嚴重影響了政策的實施效果和林農的合法權益。其中，未按規(guī)定召開村民會議是一個常見的現象。根據相關政策法規(guī)，承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意 。然而，在實際操作中，部分地區(qū)為了加快工作進度或出于其他原因，未嚴格按照這一規(guī)定執(zhí)行。在某地區(qū)的林地延包工作中，當地村委會在制定延包方案時，未組織召開村民會議，而是由少數村干部自行決定延包方案的內容，然后直接實施。這種做法不僅違反了政策法規(guī)的要求，也剝奪了村民參與決策的權利，導致村民對延包方案的認可度低，容易引發(fā)糾紛和矛盾 。

還有一些地區(qū)雖然召開了村民會議，但會議的組織和程序存在問題。在會議通知方面，未提前足夠時間通知村民，導致部分村民因不知情而未能參加會議。在會議召開過程中，存在會議記錄不完整、參會人員簽名不規(guī)范等問題。有些會議沒有對討論內容進行詳細記錄，只是簡單記錄了會議結果，使得日后無法追溯會議過程和決策依據 。在參會人員簽名環(huán)節(jié)，存在代簽、冒簽等現象，導致會議的真實性和合法性受到質疑 。

除了村民會議問題，合同簽訂不規(guī)范也是執(zhí)行程序不規(guī)范的重要表現。在林地延包合同簽訂過程中，部分地區(qū)存在合同條款不完整、表述不清晰的問題。一些合同沒有明確約定延包期限、承包費用、雙方權利義務等關鍵內容，或者對這些內容的表述模糊不清，容易引發(fā)爭議 。在某地區(qū)的林地延包合同中，對于延包期限的表述為 “長期”，這種模糊的表述使得林農和發(fā)包方在延包期限的理解上產生分歧，給后續(xù)的林地經營和管理帶來了隱患 。

合同簽訂過程中還存在強迫簽訂的情況。一些地方為了完成延包工作任務，采取強迫手段要求林農簽訂延包合同，忽視了林農的意愿和合法權益 。在某村莊，村干部以不簽訂延包合同就取消林農的林業(yè)補貼等方式威脅林農，迫使林農在不情愿的情況下簽訂了合同。這種行為嚴重違反了合同簽訂的自愿原則，損害了林農的利益，也影響了政府的公信力 。執(zhí)行程序不規(guī)范不僅影響了林地延包工作的順利進行，還可能引發(fā)一系列的法律糾紛和社會矛盾，不利于農村社會的穩(wěn)定和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

六、解決林地延包政策問題的對策建議

6.1 完善政策法規(guī)與制度

6.1.1 修訂完善相關政策法規(guī)

隨著林地延包工作的推進，現有政策法規(guī)在某些方面已難以滿足實際需求，需要進行修訂和完善，以更好地適應新形勢下林地延包的現實情況。在林地承包期限方面，雖然《農村土地承包法》規(guī)定林地的承包期為三十年至七十年，屆滿后相應延長，但對于具體的延包操作細則，如延包的起始時間、延包期限的計算方式等，還需進一步明確。建議在相關政策法規(guī)中，對這些內容做出詳細規(guī)定，避免在實際操作中出現爭議。針對一些地區(qū)第一輪承包期不足的情況，應明確規(guī)定以原承包到期時間為起點，統(tǒng)一延長一定年限，確保各地延包政策的一致性和規(guī)范性 。

對于林權糾紛的處理，目前的政策法規(guī)在執(zhí)行過程中存在一些模糊地帶。應進一步完善相關規(guī)定，明確林權糾紛的處理程序和責任主體。建立專門的林權糾紛調解仲裁機構，制定詳細的調解仲裁流程和標準，確保糾紛能夠得到及時、公正的解決。在處理歷史遺留的林權糾紛時，要充分考慮歷史背景和實際情況，遵循尊重歷史、兼顧現實的原則，依法依規(guī)進行處理，維護林農的合法權益 。

為適應林業(yè)產業(yè)發(fā)展的新趨勢，政策法規(guī)也應做出相應調整。隨著林業(yè)碳匯、林下經濟等新興產業(yè)的興起，需要在政策法規(guī)中明確這些產業(yè)的發(fā)展地位和相關權益保障。制定關于林業(yè)碳匯開發(fā)的政策法規(guī)，明確碳匯項目的申報、實施、監(jiān)測和交易等環(huán)節(jié)的規(guī)定，保障林農在林業(yè)碳匯開發(fā)中的收益權。在林下經濟發(fā)展方面，出臺相關政策，鼓勵林農發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖等產業(yè)，明確林下經濟用地的政策界限，避免因政策不明導致林農在發(fā)展林下經濟時面臨諸多限制 。

6.1.2 健全配套制度

健全的配套制度是林地延包政策順利實施的重要保障，應重點加強林地流轉、林權抵押等方面的制度建設。在林地流轉制度方面，目前存在流轉不規(guī)范、合同不健全等問題，嚴重影響了林地資源的優(yōu)化配置和林農的合法權益。應建立健全規(guī)范的林地流轉制度，明確林地流轉的程序、方式和期限等。要求林地流轉必須簽訂書面合同，合同中應明確雙方的權利義務、流轉價格、流轉期限、林地用途等關鍵內容，并進行備案登記 。加強對林地流轉市場的監(jiān)管，建立林地流轉交易平臺，提供信息發(fā)布、價格評估、合同簽訂等一站式服務，規(guī)范流轉行為，保障流轉雙方的合法權益 。

在林權抵押制度方面，雖然目前已有相關政策支持，但在實際操作中，林農面臨著抵押手續(xù)繁瑣、評估標準不統(tǒng)一、貸款額度低等問題。應進一步完善林權抵押制度，簡化抵押手續(xù)，制定統(tǒng)一的林權評估標準，提高林農的貸款額度。建立林權抵押風險評估機制，降低金融機構的貸款風險，鼓勵金融機構加大對林業(yè)的信貸支持。政府可以設立林權抵押擔?；穑瑸榱洲r提供擔保服務，解決林農融資難的問題 。

為了更好地保護林地資源和生態(tài)環(huán)境，還應建立健全林地保護制度。明確林地的保護范圍和責任主體，加強對林地的巡查和監(jiān)管，嚴厲打擊非法占用林地、破壞森林資源等違法行為。制定林地生態(tài)補償制度，對因保護林地生態(tài)環(huán)境而受到經濟損失的林農給予相應的補償，提高林農保護林地的積極性 。通過健全這些配套制度，為林地延包政策的實施提供全方位的制度保障，促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 。

6.2 加強技術支持與管理

6.2.1 加大技術投入

在林地延包工作中，加大測繪、信息技術等方面的技術投入至關重要，這有助于提高工作效率和準確性，為林地延包提供堅實的技術支撐。應加大對測繪技術的投入，采用先進的測繪儀器和方法，確保林地勘界和面積核實的精準性。全站儀、GPS 等高精度測繪儀器能夠快速、準確地確定林地的邊界和面積，減少人為誤差。在地形復雜的山區(qū)，傳統(tǒng)的測繪方法可能難以準確測量林地邊界，而 GPS 技術可以通過衛(wèi)星定位，實現對林地邊界的精確測量，為林地延包提供可靠的數據基礎。利用無人機進行航空攝影測量也是一種高效的測繪手段。無人機可以搭載高清相機和激光雷達等設備，對林地進行低空飛行拍攝和掃描，獲取高分辨率的影像數據和三維地形數據。通過對這些數據的處理和分析，能夠快速準確地計算出林地的面積，同時還能獲取林地的植被覆蓋、林木生長狀況等信息，為林地延包提供全面的數據支持 。

信息技術在林地延包中的應用也不容忽視。建立林地延包信息管理系統(tǒng)，將林地承包合同、林權登記檔案、測繪數據等信息錄入系統(tǒng)，實現信息的數字化管理和共享。相關部門和工作人員可以通過網絡實時查詢和更新林地延包信息，提高工作效率和協(xié)同性。在信息管理系統(tǒng)中，還可以設置權限管理功能，確保數據的安全性和保密性。利用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術，對林地信息進行可視化管理和分析。通過將林地的地理位置、地形地貌、土地利用類型、森林資源分布等多源信息進行整合，構建成一個直觀、全面的林地信息數據庫。利用 GIS 技術的空間分析功能，可以對林地的適宜性、生態(tài)功能等進行評估，為林地延包后的經營規(guī)劃和管理提供科學依據 。

為了提高林農的技術應用能力，還應加強對林農的技術培訓。組織開展測繪技術、信息技術等方面的培訓課程，讓林農了解和掌握先進的技術手段，提高他們在林地經營管理中的技術水平。通過培訓，林農可以更好地利用測繪技術進行林地邊界的確定和面積的核實，利用信息技術了解市場信息、學習林業(yè)技術知識，提高林地經營的效益 。

6.2.2 強化管理監(jiān)督

強化對林地延包工作的管理監(jiān)督是確保政策執(zhí)行到位、保障林農權益的關鍵環(huán)節(jié)，需要從多個方面采取有效措施。要建立健全管理監(jiān)督機制，明確各部門在林地延包工作中的職責。政府部門應發(fā)揮主導作用，制定相關政策和規(guī)劃，加強對延包工作的宏觀指導；林業(yè)主管部門負責具體的業(yè)務管理和技術指導，如林地勘界、面積核實、林權登記等工作；基層組織則負責組織實施和協(xié)調溝通，如組織村民會議討論延包方案、收集村民意見、協(xié)助簽訂延包合同等 。通過明確各部門的職責，形成分工明確、協(xié)同配合的工作格局，確保延包工作的順利進行 。

加強對延包工作全過程的監(jiān)督檢查。在延包方案制定階段，要監(jiān)督方案是否符合相關政策法規(guī)和當地實際情況，是否充分征求了村民的意見；在林地勘界和面積核實階段，要檢查測繪數據的準確性和真實性，防止出現數據造假等問題；在合同簽訂階段，要監(jiān)督合同簽訂的程序是否合法、合同條款是否規(guī)范、雙方權利義務是否明確，避免出現強迫簽訂、合同條款不合理等情況 。建立定期檢查和不定期抽查制度，及時發(fā)現和糾正延包工作中存在的問題。對發(fā)現的問題，要及時下達整改通知書，要求相關部門和責任人限期整改，并對整改情況進行跟蹤復查 。

還要加強對林農的權益保護監(jiān)督。設立舉報投訴渠道，如舉報電話、電子郵箱等，方便林農對延包工作中的違法違規(guī)行為進行舉報投訴。對林農的舉報投訴，要及時進行調查處理，確保林農的合法權益得到保障。在處理林權糾紛時，要依法依規(guī)進行調解仲裁，確保糾紛處理的公平、公正。加強對林地流轉的監(jiān)管，防止出現非法流轉、改變林地用途等違法行為，保障林農在林地流轉過程中的權益 。

引入第三方評估機構，對林地延包工作進行評估。第三方評估機構具有專業(yè)性和獨立性，能夠客觀、公正地評價延包工作的成效和存在的問題。通過第三方評估，可以及時發(fā)現延包工作中的不足之處，為改進工作提供參考依據 。加強對評估結果的應用，對評估中發(fā)現的問題，要及時采取措施加以解決，對工作成效顯著的部門和個人，要給予表彰和獎勵，激勵他們更好地開展工作 。

6.3 化解歷史遺留問題

6.3.1 建立糾紛調處機制

建立多元化的林權糾紛調處機制是及時化解歷史遺留林權糾紛問題的關鍵舉措。應充分發(fā)揮各級政府和相關部門的作用，形成協(xié)同合作的工作格局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，建立專門的林權糾紛調解小組，成員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、林業(yè)技術人員和法律專業(yè)人士等。調解小組負責對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的林權糾紛進行初步調解，通過實地走訪、調查取證等方式，了解糾紛的起因和雙方的訴求，依據相關法律法規(guī)和政策，進行耐心細致的調解工作 。在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民 A 和村民 B 因林地邊界問題產生糾紛，調解小組得知后，立即前往現場進行勘查，查閱相關林權登記資料，組織雙方進行協(xié)商調解。經過多次調解，最終雙方達成一致意見，確定了林地邊界，化解了糾紛 。

縣級層面則應設立林權糾紛仲裁委員會，由林業(yè)、司法、土地等部門的專業(yè)人員組成。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解小組無法解決的糾紛，當事人可以向仲裁委員會申請仲裁。仲裁委員會按照法定程序，對糾紛進行全面審查和裁決。在仲裁過程中，注重證據的收集和審查，確保裁決的公正性和合法性 。某縣的林權糾紛仲裁委員會在處理一起復雜的林權糾紛時，通過公開聽證、實地調查等方式，充分聽取雙方當事人的意見，依據相關法律法規(guī)和證據，做出了公正的仲裁裁決，有效解決了糾紛 。

除了行政調解和仲裁，還應加強司法調解和法律援助的作用。法院在審理林權糾紛案件時，應注重調解工作，通過司法調解，促使雙方當事人達成和解協(xié)議，解決糾紛 。對于經濟困難的林農，法律援助機構應提供法律援助，幫助他們維護自身的合法權益 。在某林權糾紛案件中，法院在審理過程中，積極組織雙方進行調解，最終雙方達成和解，避免了矛盾的進一步激化 。通過建立多元化的林權糾紛調處機制，能夠及時、有效地解決歷史遺留的林權糾紛問題，為林地延包工作的順利進行創(chuàng)造良好的環(huán)境 。

6.3.2 規(guī)范合同管理

規(guī)范林地承包合同管理是解決合同不規(guī)范問題的重要措施，應從合同簽訂、備案登記和審查監(jiān)管等方面入手，確保合同的合法性、規(guī)范性和有效性。在合同簽訂環(huán)節(jié)，要嚴格按照法律法規(guī)和政策要求，規(guī)范合同的格式和內容。合同中應明確林地的位置、面積、四至界限、承包期限、承包費用、雙方權利義務、違約責任等關鍵條款，確保合同條款清晰、準確，避免出現歧義 。在簽訂合同前，要組織專業(yè)人員對合同條款進行審核，確保合同內容符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，保障雙方的合法權益 。某地區(qū)在林地延包工作中，制定了統(tǒng)一的林地承包合同模板，明確了各項合同條款的具體內容和要求，指導林農和發(fā)包方簽訂規(guī)范的合同，有效避免了合同條款不規(guī)范的問題 。

加強合同的備案登記管理也十分重要。合同簽訂后，應及時到相關部門進行備案登記，建立合同檔案。通過備案登記，便于政府部門對合同的履行情況進行監(jiān)督管理，同時也為解決合同糾紛提供依據 。在某縣，所有林地承包合同簽訂后，都要到縣林業(yè)主管部門進行備案登記，林業(yè)主管部門對合同進行編號、歸檔，并建立電子檔案，方便查詢和管理 。

還要強化對合同的審查監(jiān)管。定期對合同的履行情況進行檢查，及時發(fā)現和糾正合同履行過程中出現的問題。對于違反合同約定的行為，要依法追究違約責任 。在某林地承包合同中，承包方擅自改變林地用途，用于非林業(yè)生產經營活動，發(fā)包方發(fā)現后，及時向林業(yè)主管部門報告。林業(yè)主管部門對承包方進行了調查處理，責令其恢復林地原狀，并按照合同約定承擔違約責任 。通過加強對合同的審查監(jiān)管，能夠有效規(guī)范合同的履行，維護合同的嚴肅性和權威性 。

6.4 保障農戶權益與促進林業(yè)發(fā)展

6.4.1 保障特殊群體權益

保障進城落戶農民的林地權益，需要多方面的協(xié)同努力。在政策宣傳與溝通機制方面，政府應加大宣傳力度，通過多種渠道，如電視、廣播、網絡平臺以及鄉(xiāng)村宣傳欄等，向進城落戶農民廣泛宣傳林地延包政策，詳細解讀他們在林地延包中的權益和相關政策規(guī)定 。建立專門的溝通渠道，利用電話熱線、微信公眾號、政務 APP 等方式，方便進城落戶農民咨詢林地延包相關問題。定期組織工作人員主動聯(lián)系進城落戶農民，了解他們的需求和意見，確保他們及時了解延包政策和工作進展 。在江西某縣，通過建立微信工作群，將進城落戶農民納入其中，及時發(fā)布林地延包政策信息和工作動態(tài)，解答他們的疑問，取得了良好的效果 。

在權益保障措施上，應嚴格落實政策規(guī)定，確保進城落戶農民的林地承包經營權不受侵犯。對于進城落戶農民在農村的林地，在延包過程中，要充分尊重他們的意愿，不得強制收回或調整。在承包期限內，他們依法享有林地的使用、收益和流轉等權利 。如果進城落戶農民愿意繼續(xù)經營林地，可以通過委托經營、流轉等方式，實現林地的合理利用 。在福建某地區(qū)，進城落戶農民將林地委托給當地的林業(yè)專業(yè)合作社經營，既保障了自身權益，又實現了林地的規(guī)模化經營 。

對于 “五保戶” 林地權益的保障，首先要進行全面細致的調查核實。組織專門的工作人員，對 “五保戶” 生前的林地承包情況進行詳細調查，查閱相關合同、檔案資料，走訪了解情況的村民，確保對 “五保戶” 林地的承包方式、使用情況等信息掌握準確 。在某村，工作人員通過查閱檔案和走訪村民，準確了解了 “五保戶” 生前林地的承包情況，為后續(xù)的權益保障工作提供了依據 。

在權益處理原則上，要嚴格按照相關政策執(zhí)行。“五保戶” 生前在集體供養(yǎng)下使用的林地，其承包經營權由發(fā)包方收回，重新發(fā)包給本集體經濟組織成員時，要確保發(fā)包過程的公平、公正、公開，通過民主程序確定新的承包方 ?！拔灞簟?生前以其他方式承包的林地，在原承包期屆滿后，由發(fā)包方依法收回，同樣要按照規(guī)定的程序進行處理 。在處理過程中，要充分考慮林地的實際情況和集體經濟組織成員的利益，確保林地得到合理利用 。

6.4.2 推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，關鍵在于實現生態(tài)保護與經濟發(fā)展的協(xié)調共進。在生態(tài)保護策略上，應加強對林農的生態(tài)教育，提高他們的生態(tài)意識。通過舉辦培訓班、發(fā)放宣傳資料、開展生態(tài)文化活動等方式，向林農普及森林生態(tài)系統(tǒng)的重要性、生態(tài)保護的法律法規(guī)以及可持續(xù)經營的理念 。在某縣，定期組織林農參加生態(tài)保護培訓班，邀請專家講解森林生態(tài)知識和保護方法，提高了林農的生態(tài)保護意識 。

還要加強對林地的生態(tài)監(jiān)管，建立健全生態(tài)監(jiān)測體系。利用衛(wèi)星遙感、無人機監(jiān)測、地面?zhèn)鞲衅鞯燃夹g手段，對林地的生態(tài)狀況進行實時監(jiān)測，及時發(fā)現和處理森林病蟲害、非法砍伐、森林火災等問題 。在某林區(qū)，通過安裝地面?zhèn)鞲衅骱蜔o人機定期巡查，及時發(fā)現并處理了一起森林病蟲害事件，有效保護了森林資源 。制定嚴格的林地保護制度，明確林地的生態(tài)保護紅線，嚴禁在生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)進行過度開發(fā)和破壞性行為 。

在促進林業(yè)經濟發(fā)展方面，要積極推動林業(yè)產業(yè)結構調整。鼓勵林農發(fā)展多元化的林業(yè)產業(yè)，如林下經濟、森林旅游、林業(yè)碳匯等。在林下經濟發(fā)展上，引導林農根據當地的自然條件和市場需求，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖等產業(yè)，如種植中藥材、養(yǎng)殖家禽等 。在某山區(qū)，林農利用林地發(fā)展林下中藥材種植，不僅增加了收入，還提高了林地的利用效率 。在森林旅游方面，充分挖掘森林資源的旅游價值，開發(fā)森林康養(yǎng)、自然教育、戶外運動等旅游項目，吸引游客前來體驗，促進林業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展 。在福建某地區(qū)，依托森林資源開發(fā)了森林康養(yǎng)基地，吸引了大量游客，帶動了當地經濟發(fā)展 。在林業(yè)碳匯方面，積極開展林業(yè)碳匯項目，引導林農參與碳匯交易，實現森林生態(tài)價值的經濟轉化 。

還要加大對林業(yè)產業(yè)的扶持力度。政府應出臺相關政策，提供財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持等，鼓勵林農和林業(yè)企業(yè)發(fā)展林業(yè)產業(yè) 。在財政補貼上，對發(fā)展林下經濟、森林旅游等產業(yè)的林農和企業(yè)給予一定的資金補貼；在稅收優(yōu)惠方面，對林業(yè)產業(yè)相關企業(yè)減免稅收；在信貸支持上，鼓勵金融機構為林業(yè)產業(yè)提供低息貸款，解決林農和企業(yè)的資金難題 。通過這些措施，實現林業(yè)生態(tài)保護與經濟發(fā)展的良性互動，推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展 。

七、結論與展望

7.1 研究結論

本研究深入探討了集體林權制度改革下的林地延包政策，全面分析了其政策支撐體系、實施現狀、存在問題及解決對策。集體林權制度改革歷經試點探索、主體改革、政策配套和集成增效等多個階段，逐步明晰了產權，確立了農民的經營主體地位，為林地延包政策的實施奠定了堅實基礎。林地延包政策作為集體林權制度改革的深化與延續(xù)，旨在通過延長林地承包期限，賦予林農更加穩(wěn)定和長久的林地承包經營權，解決林地承包經營剩余期限不足與林業(yè)生產之間的矛盾，對于保障林農權益、穩(wěn)定林業(yè)生產、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

在政策支撐體系方面，林地延包政策得到了政策法規(guī)、制度保障以及技術與管理等多方面的有力支撐?！掇r村土地承包法》《森林法》等相關法律法規(guī)為林地延包提供了明確的法律依據，保障了林農的承包權，規(guī)范了延包程序。承包經營權制度明確了承包期限和林農的權利義務，林權登記制度確認了林地權屬，保障了延包權益。測繪與信息技術在林地勘界、面積核實等工作中發(fā)揮了重要作用，提高了工作效率和準確性；完善的林地管理機制則從組織管理、資源管理、流轉管理和生態(tài)保護等方面，為林地延包工作的順利推進提供了全方位的保障 。

從實施現狀來看，全國多個省份積極推進林地延包工作，江西、山東等地取得了一定進展。通過對江西奉新縣和德安縣的案例分析發(fā)現，兩地在林地延包工作中采取了一系列有效措施，如制定科學合理的延包方案、化解歷史遺留問題、規(guī)范登記發(fā)證工作等，取得了顯著成效。但在工作推進過程中，也暴露出部分林農對政策理解不深、參與積極性不高以及歷史遺留問題難以徹底解決等問題 。

林地延包政策在實施過程中面臨著諸多問題，主要包括歷史遺留問題、現實挑戰(zhàn)問題和政策執(zhí)行問題。歷史遺留問題方面，林權糾紛和合同不規(guī)范問題較為突出，嚴重影響了林地延包工作的順利進行?，F實挑戰(zhàn)問題中，農戶權益保障問題，尤其是進城落戶農民和 “五保戶” 等特殊群體的林地權益保障面臨風險；林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，生態(tài)保護與經濟發(fā)展的平衡面臨挑戰(zhàn)，部分林農為追求短期經濟利益過度開發(fā)林地資源，同時林業(yè)產業(yè)發(fā)展面臨結構單一、資金技術市場制約等困境 。政策執(zhí)行問題表現為宣傳不到位，農戶對延包政策知曉度低；執(zhí)行程序不規(guī)范，存在未按規(guī)定召開村民會議、合同簽訂不規(guī)范等現象 。

針對這些問題，本研究提出了一系列針對性的對策建議。在完善政策法規(guī)與制度方面，應修訂完善相關政策法規(guī)，明確林地承包期限的具體操作細則、林權糾紛的處理程序以及適應林業(yè)產業(yè)發(fā)展新趨勢的政策規(guī)定；健全林地流轉、林權抵押等配套制度，為林地延包提供全方位的制度保障 。在加強技術支持與管理方面，加大測繪、信息技術等方面的技術投入，提高工作效率和準確性；強化對林地延包工作的管理監(jiān)督，建立健全管理監(jiān)督機制，加強對延包工作全過程的監(jiān)督檢查，保障林農的權益 。在化解歷史遺留問題方面，建立多元化的林權糾紛調處機制，充分發(fā)揮各級政府和相關部門的作用，加強司法調解和法律援助；規(guī)范林地承包合同管理，從合同簽訂、備案登記和審查監(jiān)管等方面入手，確保合同的合法性、規(guī)范性和有效性 。在保障農戶權益與促進林業(yè)發(fā)展方面，通過加強政策宣傳與溝通、落實權益保障措施等方式，保障進城落戶農民和 “五保戶” 等特殊群體的林地權益；推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現生態(tài)保護與經濟發(fā)展的協(xié)調共進，加強生態(tài)教育和監(jiān)管，推動林業(yè)產業(yè)結構調整，加大對林業(yè)產業(yè)的扶持力度 。

7.2 研究展望

未來，林地延包政策的研究具有廣闊的發(fā)展空間和重要的研究價值，有望在多個關鍵領域取得深入進展。在政策實施效果評估方面，隨著林地延包政策在全國范圍內的逐步推廣，對其實施效果進行全面、系統(tǒng)、科學的評估顯得尤為重要。未來研究可運用多種評估方法，如定量分析與定性分析相結合，通過構建科學合理的評估指標體系，對政策實施后的森林資源保護、林農收入增長、林業(yè)產業(yè)發(fā)展等方面進行量化評估；同時，通過實地調研、案例分析等方式，深入了解林農對政策的滿意度和政策實施過程中存在的問題，從而為政策的優(yōu)化調整提供有力依據。研究不同地區(qū)政策實施效果的差異，分析影響政策實施效果的因素，如地理環(huán)境、經濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等，也有助于制定更具針對性的政策措施，提高政策的實施效果 。

在政策創(chuàng)新與完善路徑研究方面，隨著林業(yè)發(fā)展形勢的不斷變化和新問題的不斷涌現，林地延包政策需要持續(xù)創(chuàng)新和完善。未來研究可圍繞如何進一步優(yōu)化林地承包期限設置，探索更加靈活、合理的承包期限調整機制，以適應不同地區(qū)、不同林種的發(fā)展需求。在保障林農權益方面，研究如何進一步完善林農權益保障機制，加強對林農的法律援助和培訓，提高林農的法律意識和維權能力。在促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，研究如何通過政策創(chuàng)新，引導林農發(fā)展綠色、低碳、循環(huán)的林業(yè)產業(yè)，推動林業(yè)產業(yè)與生態(tài)保護的深度融合 。

隨著科技的飛速發(fā)展，新技術在林業(yè)領域的應用將為林地延包政策的研究帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。未來研究可聚焦于如何利用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術，提升林地延包工作的信息化、智能化水平。利用大數據技術，對林地資源信息、林農信息、林業(yè)產業(yè)信息等進行收集、分析和管理，為政策制定和實施提供數據支持；借助人工智能技術，實現林地邊界的自動識別、森林資源的動態(tài)監(jiān)測等功能，提高工作效率和準確性；運用區(qū)塊鏈技術，保障林地承包合同的安全性和可信度，解決林地流轉中的信任問題 。

林地延包政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同發(fā)展也是未來研究的重要方向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國解決 “三農” 問題的重要舉措，林地延包政策作為農村土地制度的重要組成部分，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切相關。未來研究可深入探討如何通過林地延包政策的實施，促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。研究如何引導林農發(fā)展特色林業(yè)產業(yè)，壯大農村集體經濟，增加農民收入；如何加強林地生態(tài)保護，改善農村生態(tài)環(huán)境，實現鄉(xiāng)村生態(tài)宜居；如何通過林地延包政策的實施，促進農村社會和諧穩(wěn)定，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化 。未來林地延包政策的研究將緊密結合實際需求，不斷拓展研究領域，創(chuàng)新研究方法，為推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力的理論支持和實踐指導 。