法律明確規(guī)定，對(duì)國家公園內(nèi)的自然資源，應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立登記單元進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。此舉旨在清晰界定國家公園內(nèi)各類自然資源的資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利主體和邊界，實(shí)現(xiàn)“底數(shù)清、權(quán)屬明、責(zé)任實(shí)”。截至2025年7月，首批5個(gè)國家公園已全部完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，登記總面積超過23萬平方公里，確權(quán)各類自然資源資產(chǎn)價(jià)值超萬億元。

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，這直接回應(yīng)了“公地悲劇”理論所揭示的問題。當(dāng)資源產(chǎn)權(quán)不清時(shí)，理性個(gè)體傾向于過度使用公共資源，導(dǎo)致資源枯竭。統(tǒng)一確權(quán)登記，從法律上明確了“誰所有”“誰使用”“誰保護(hù)”，界定了排他性的產(chǎn)權(quán)，為解決長期存在的權(quán)屬爭議和管理模糊地帶提供了制度基礎(chǔ)。

從物權(quán)法理論看，這體現(xiàn)了物權(quán)法定原則和公示公信原則在自然資源領(lǐng)域的確立。通過不動(dòng)產(chǎn)登記簿這一法定形式，將國家公園內(nèi)自然資源的物權(quán)狀況予以公示，賦予其對(duì)抗第三人的法律效力，為自然資源資產(chǎn)的交易、抵押、補(bǔ)償?shù)忍峁┝朔杀Ｕ?。以大熊貓國家公園為例，通過確權(quán)登記明確國有林地占比82%，集體林地占比18%，并分別與國有林場、村集體簽訂保護(hù)協(xié)議，解決了358處歷史遺留的權(quán)屬爭議問題。這不僅是自然資源管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性改革，也彰顯了運(yùn)用法治思維和法治方式解決生態(tài)問題的決心。

（三） 多元化資金保障與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義

法律確立了“以財(cái)政投入為主、社會(huì)參與為輔”的多元化資金保障制度，將國家公園建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府預(yù)算，并鼓勵(lì)社會(huì)力量通過捐贈(zèng)、基金等方式參與。同時(shí)，它健全了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市場化補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑，對(duì)因保護(hù)需要而做出貢獻(xiàn)或利益受損的地區(qū)和群體進(jìn)行合理補(bǔ)償。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政每年對(duì)國家公園的轉(zhuǎn)移支付資金超過50億元，帶動(dòng)地方和社會(huì)投入超30億元。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，國家公園提供的生態(tài)服務(wù)具有典型的公共產(chǎn)品屬性，其非排他性和非競爭性決定了市場機(jī)制在供給上會(huì)失靈，因此必須以財(cái)政投入為主。同時(shí)，法律鼓勵(lì)社會(huì)參與，又引入了“第三部門”理論的視角，通過志愿機(jī)制彌補(bǔ)政府和市場的不足。

更重要的是，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制深刻體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境正義的追求。它承認(rèn)生態(tài)保護(hù)行為產(chǎn)生的正外部性，并試圖通過制度化的補(bǔ)償，將外部效益內(nèi)部化，讓保護(hù)者不吃虧、能受益，從而激發(fā)其持續(xù)保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。這符合科斯定理所揭示的原理：在產(chǎn)權(quán)明確的前提下，通過合理的制度安排可以解決外部性問題。東北虎豹國家公園建立以來，累計(jì)投入生態(tài)補(bǔ)償資金15.8億元，對(duì)因保護(hù)受損的1.2萬戶居民進(jìn)行補(bǔ)償；武夷山國家公園創(chuàng)新“生態(tài)積分”制度，居民通過參與巡護(hù)可獲得積分兌換生活物資，已有超千戶家庭參與。這些實(shí)踐充分證明，建立可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)模式，必須妥善處理好利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。

（四） 綜合執(zhí)法與公眾參與機(jī)制：剛?cè)岵?jì)的治理藝術(shù)

法律授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，并建立跨部門執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，以解決執(zhí)法力量分散、效能不高的問題。另一方面，法律大力倡導(dǎo)公眾參與，從制度上保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)，鼓勵(lì)志愿者、社會(huì)組織、社區(qū)居民等參與到國家公園的保護(hù)、管理和服務(wù)中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各國家公園已組建統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，累計(jì)開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)1200余次，查處違法行為358起；同時(shí)發(fā)展注冊(cè)志愿者2.3萬人，年均開展志愿服務(wù)超10萬小時(shí)。

強(qiáng)化綜合執(zhí)法，是運(yùn)用國家強(qiáng)制力為生態(tài)保護(hù)“筑盾”，嚴(yán)厲打擊違法行為，維護(hù)法律剛性。這符合“規(guī)制理論”中關(guān)于命令控制型手段在環(huán)境治理中基礎(chǔ)性作用的論述。而推動(dòng)公眾參與，則是凝聚社會(huì)共識(shí)為生態(tài)保護(hù)“聚氣”，構(gòu)建共建共治共享的治理格局。這深刻體現(xiàn)了協(xié)同治理理論的核心要義，即通過建立政府、市場、社會(huì)等多方主體之間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共問題。

我們深感，國家公園的保護(hù)事業(yè)，絕非政府部門的“獨(dú)角戲”，而是需要全社會(huì)共同參與的“交響樂”。法律通過賦予公眾舉報(bào)權(quán)、鼓勵(lì)志愿服務(wù)、支持社區(qū)參與特許經(jīng)營等方式，將“全民公益性”落到了實(shí)處，極大地拓展了治理的深度和廣度。從民主理論視角看，這種廣泛的公眾參與也是參與式民主在環(huán)境事務(wù)中的具體實(shí)踐，有助于增強(qiáng)決策的合法性和執(zhí)行力。三江源國家公園注冊(cè)志愿者超5000人，年均開展巡護(hù)活動(dòng)120次；武夷山國家公園建立“民間林長”制度，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任生態(tài)監(jiān)督員；海南熱帶雨林國家公園與周邊26個(gè)村寨建立共建共管機(jī)制。這些創(chuàng)新實(shí)踐表明，只有當(dāng)保護(hù)成為全民的自覺行動(dòng)時(shí)，國家公園才能真正實(shí)現(xiàn)長治久安。

落地抓實(shí)：

法律的生命在于實(shí)施

通過對(duì)《國家公園法》的學(xué)習(xí)，對(duì)其從文本走向現(xiàn)實(shí)所面臨的挑戰(zhàn)與路徑也有了一些思考。

（一） 強(qiáng)化法治宣傳，推動(dòng)認(rèn)知統(tǒng)一

建議開展大規(guī)模、分層次、多形式的普法活動(dòng)。對(duì)管理者，重點(diǎn)培訓(xùn)法律條款與執(zhí)法要求；對(duì)企業(yè)和社區(qū)居民，側(cè)重講解行為規(guī)范與權(quán)利義務(wù)；對(duì)社會(huì)公眾，則通過新媒體等渠道，普及國家公園理念與規(guī)則。各國家公園應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，制作通俗易懂的宣傳材料，如在入口處設(shè)置法治宣傳欄，標(biāo)注禁止行為及舉報(bào)電話；利用“世界地球日”“生物多樣性日”等節(jié)點(diǎn)開展主題活動(dòng)。目標(biāo)是讓法治精神成為全社會(huì)守護(hù)國家公園的共同準(zhǔn)則，形成“知法、懂法、守法、護(hù)法”的良好社會(huì)氛圍。

（二） 完善配套制度，確保落地生根

國家層面的法律是框架，需要各地結(jié)合實(shí)際，加快制定和完善總體規(guī)劃、分區(qū)管控細(xì)則、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、特許經(jīng)營管理辦法等配套制度。要特別注意與國土空間規(guī)劃的銜接，確保國家公園規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，要建立國家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定監(jiān)測、評(píng)估、修復(fù)等技術(shù)規(guī)程，為精細(xì)化管理和科學(xué)保護(hù)提供支撐。配套制度的完善程度直接決定法律實(shí)施的效果，必須作為工作的重中之重來抓。

（三） 加強(qiáng)能力建設(shè)，支撐智慧管理

面對(duì)國家公園廣闊的地域和復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，必須提升管理隊(duì)伍的專業(yè)化水平，并廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科技手段。要加快建設(shè)“空天地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星遙感監(jiān)測全覆蓋、無人機(jī)巡護(hù)常態(tài)化、地面?zhèn)鞲衅骶W(wǎng)絡(luò)化。東北虎豹國家公園建成的“天地空”一體化生態(tài)感知監(jiān)測體系是成功典范。該系統(tǒng)作為全球首個(gè)全域覆蓋、實(shí)時(shí)高效的自然資源監(jiān)測、評(píng)估和管理系統(tǒng)，分為野外信息采集、實(shí)時(shí)傳輸、數(shù)據(jù)分析處理三層架構(gòu)，通過700M有線無線融合的LTE承載網(wǎng)絡(luò)，可完成紅外野保相機(jī)圖像和高清視頻的實(shí)時(shí)回傳，土壤、水質(zhì)、空氣等傳感器的生態(tài)因子采集回傳，以及實(shí)時(shí)查詢護(hù)林員巡護(hù)軌跡。截至目前，東北虎豹國家公園已完成了95個(gè)基站建設(shè)，通過人工智能分析有價(jià)值的影像資料超過200萬條。這種科技手段大幅提高了巡護(hù)效率，把人類活動(dòng)對(duì)自然的干擾降到最低，其成功經(jīng)驗(yàn)值得在全國范圍內(nèi)推廣。

（四） 推動(dòng)社區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)共生共贏

必須將社區(qū)居民視為國家公園建設(shè)的利益相關(guān)者和重要依靠力量。要通過完善生態(tài)管護(hù)崗位設(shè)置、創(chuàng)新利益分享模式、扶持生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等，切實(shí)保障其合法權(quán)益。建議在未來幾年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)國家公園內(nèi)社區(qū)生態(tài)管護(hù)崗位全覆蓋，確保有意愿的當(dāng)?shù)鼐用穸寄軈⑴c保護(hù)工作；大力發(fā)展生態(tài)旅游、有機(jī)農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，力爭使國家公園內(nèi)社區(qū)居民人均年收入增幅高于所在縣平均水平。武夷山國家公園通過“茶旅融合”模式，帶動(dòng)周邊社區(qū)增收20%的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。只有讓保護(hù)者得益、讓參與者受益，才能形成可持續(xù)的保護(hù)機(jī)制。

（五） 深化國際合作，貢獻(xiàn)中國智慧

我國國家公園建設(shè)雖然起步較晚，但在頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新等方面已經(jīng)形成特色。建議建立國家公園國際交流機(jī)制，定期舉辦國際研討會(huì)，分享中國在統(tǒng)一管理體制、分區(qū)管控、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴慕?jīng)驗(yàn)。同時(shí)要虛心學(xué)習(xí)國際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，如美國黃石國家公園的訪客承載力管理、新西蘭峽灣國家公園的原住民參與機(jī)制、加拿大班夫國家公園的生態(tài)廊道建設(shè)等。要積極參與跨境保護(hù)合作，推動(dòng)中俄東北虎豹跨境廊道建設(shè)、中老跨境生物多樣性保護(hù)等項(xiàng)目，共同守護(hù)跨國生態(tài)系統(tǒng)。通過國際交流與合作，既展示中國生態(tài)文明建設(shè)成就，也吸收世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，共同提升全球生態(tài)治理水平。

結(jié) 語

《國家公園法》立意高遠(yuǎn)、體系完備，它以法治方式固化了生態(tài)文明改革的成果，為中國的綠水青山筑起了最堅(jiān)實(shí)的法治屏障。法律中確立的國家公園法定概念、統(tǒng)一管理體制、分區(qū)管控制度、統(tǒng)一確權(quán)登記、多元化資金保障等創(chuàng)新制度，不僅解決了當(dāng)前國家公園建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，更為未來自然保護(hù)地體系建設(shè)提供了法治保障。這些制度設(shè)計(jì)背后所蘊(yùn)含的法理學(xué)、公共管理學(xué)、生態(tài)學(xué)等多學(xué)科理論智慧，展現(xiàn)了我國生態(tài)文明法治建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)新的高度。

我們相信，在《國家公園法》的保駕護(hù)航下，通過全社會(huì)共同努力，我國的國家公園必將成為世代傳承的珍貴自然遺產(chǎn)，成為美麗中國最動(dòng)人、最靚麗的標(biāo)識(shí)，為全球生態(tài)治理貢獻(xiàn)中國智慧、中國方案。讓我們以法治力量，共同守護(hù)好這一惠及當(dāng)代、造福子孫的“國之大者”，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出新的更大貢獻(xiàn)。

作者簡介

*張希武  中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)國家公園及自然保護(hù)地委員會(huì)主任

*閆  顏  中國野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)國家公園及自然保護(hù)地委員會(huì)常務(wù)副秘書長

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