2025年9月《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，將于2026年1月1日起正式施行。這部法律的頒布，標(biāo)志著我國(guó)歷經(jīng)十年試點(diǎn)探索的國(guó)家公園事業(yè)，終于進(jìn)入了法治化、規(guī)范化的新階段。作為我國(guó)首部國(guó)家公園的專(zhuān)門(mén)立法，其系統(tǒng)地回答了國(guó)家公園“是什么”“怎么建”“怎么管”的問(wèn)題，為構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障，是推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)以及人與自然和諧共生現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。

構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)范高效”的管理體制

以“統(tǒng)一”為前提，實(shí)現(xiàn)事權(quán)集中與體系貫通?！敖y(tǒng)一”在于破除我國(guó)自然保護(hù)地體系長(zhǎng)期存在的多部門(mén)分而治之的困境?！秶?guó)家公園法》確立了由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園監(jiān)督管理工作的法定職責(zé)，同時(shí)還明確了各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)其轄區(qū)內(nèi)的保護(hù)、管理和行政執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然資源的集中統(tǒng)一管理，建立了由國(guó)家主導(dǎo)、縱向貫通的管理體制。與此同時(shí)，還賦予了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)在自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)，使得管理機(jī)構(gòu)可以自行承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，解決了以往委托執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了管理事權(quán)與執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一，為強(qiáng)有力的保護(hù)提供了組織保障。

以“規(guī)范”為準(zhǔn)則，推動(dòng)管理法治化與標(biāo)準(zhǔn)化?！秶?guó)家公園法》要求國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)完善國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)體系，依法制定并適時(shí)修訂相關(guān)技術(shù)規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)必須依據(jù)法律法規(guī)、國(guó)家有關(guān)規(guī)定及總體規(guī)劃，健全各項(xiàng)保護(hù)管理制度。該法將規(guī)劃編制、設(shè)立程序、分區(qū)管控、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)督等全過(guò)程納入法治軌道，確保一切管理行為有法可依、有標(biāo)可循，使國(guó)家公園保護(hù)和管理更加精細(xì)化、規(guī)范化。

以“高效”為目標(biāo)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制與協(xié)同效能?！案咝А斌w現(xiàn)在減少內(nèi)部耗散、優(yōu)化資源配置，以最小管理成本達(dá)成最優(yōu)保護(hù)效果。法律規(guī)定國(guó)家建立健全工作協(xié)同和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與數(shù)據(jù)整合應(yīng)用，推行日常巡護(hù)、科學(xué)評(píng)估和統(tǒng)一執(zhí)法，優(yōu)化管理流程與監(jiān)督考核。且對(duì)于跨省域的國(guó)家公園，如涉及四川、陜西、甘肅三省的大熊貓國(guó)家公園，橫跨福建、江西兩省的武夷山國(guó)家公園，由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門(mén)商相關(guān)省級(jí)人民政府建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織協(xié)調(diào)建設(shè)重大事項(xiàng)。通過(guò)信息共享與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)破壞自然資源、污染環(huán)境等違法行為的全方位、高效率監(jiān)管。

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展

對(duì)內(nèi)實(shí)施分區(qū)管控與權(quán)益保障。依據(jù)生態(tài)價(jià)值與敏感程度，《國(guó)家公園法》將國(guó)家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)，實(shí)行分區(qū)管理。核心保護(hù)區(qū)作為生態(tài)系統(tǒng)的核心載體，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，最大限度減少人為干擾；一般控制區(qū)則承擔(dān)生態(tài)緩沖與協(xié)調(diào)發(fā)展功能，允許開(kāi)展與保護(hù)目標(biāo)相兼容的有限活動(dòng)。通過(guò)“因區(qū)施策”的模式，在守住生態(tài)安全底線(xiàn)的同時(shí)，為科學(xué)利用和社區(qū)發(fā)展劃定了清晰的空間邊界。通過(guò)創(chuàng)設(shè)生態(tài)管護(hù)崗位，鼓勵(lì)參與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)等方式，引導(dǎo)國(guó)家公園內(nèi)的原有居民參與到國(guó)家公園的保護(hù)之中，在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)剛性約束與彈性引導(dǎo)的結(jié)合，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)從生態(tài)保護(hù)的被動(dòng)受影響者，轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與者和利益共享者。

對(duì)外推動(dòng)區(qū)域協(xié)同與全民共享。從宏觀(guān)層面來(lái)看，《國(guó)家公園法》明確國(guó)家公園總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃等相銜接，使國(guó)家公園與周邊地區(qū)在保護(hù)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展路徑上相互協(xié)調(diào)。在具體制度上，通過(guò)設(shè)立免費(fèi)開(kāi)放日、提供門(mén)票優(yōu)惠、完善公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)公眾參與志愿服務(wù)等方式，讓全民有更多機(jī)會(huì)親近自然、體驗(yàn)自然。在資金保障方面，以財(cái)政投入為主積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立基金等方式，吸引社會(huì)資本加入，保障國(guó)家公園在保護(hù)管理、生態(tài)修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、自然教育以及社區(qū)發(fā)展等方面的長(zhǎng)期資金需求。此外，積極探索市場(chǎng)化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，讓守護(hù)綠水青山的地區(qū)和個(gè)人，能夠共享國(guó)家公園的保護(hù)成果，在保障生態(tài)保護(hù)持續(xù)的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公平。

遵循自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)保護(hù)

堅(jiān)持生命共同體理念，推動(dòng)系統(tǒng)性治理。自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)組成部分是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的有機(jī)整體，任何環(huán)節(jié)的破壞都可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。為避免過(guò)去單一要素、單一問(wèn)題的碎片化治理模式，《國(guó)家公園法》要求必須按照自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在特性和規(guī)律，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。在治理對(duì)象上強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)和功能的維護(hù)；在治理方法上統(tǒng)籌考慮環(huán)境污染、生物多樣性喪失、棲息地破碎化等多重問(wèn)題，制定協(xié)同的解決方案；在規(guī)劃設(shè)計(jì)上確保保護(hù)行動(dòng)與更廣闊地域的自然地理特征和生態(tài)過(guò)程相銜接，從而在頂層設(shè)計(jì)上奠定整體系統(tǒng)保護(hù)的根基，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)問(wèn)題的源頭治理和全過(guò)程管理。

運(yùn)用適應(yīng)性管理，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化保護(hù)。遵循自然生態(tài)規(guī)律，就必須承認(rèn)并尊重生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性?！秶?guó)家公園法》所規(guī)定的管理策略不是一成不變的，而應(yīng)隨著生態(tài)系統(tǒng)自身的演替、變化以及人類(lèi)認(rèn)知的深化而不斷調(diào)整優(yōu)化。其鼓勵(lì)和支持基于持續(xù)的科學(xué)監(jiān)測(cè)與評(píng)估來(lái)實(shí)施保護(hù)。通過(guò)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布、動(dòng)態(tài)變化和生物多樣性狀況的長(zhǎng)期跟蹤，管理者可以精準(zhǔn)掌握生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況和演變趨勢(shì)，從而針對(duì)不同區(qū)域的特征、不同物種的習(xí)性，乃至不同季節(jié)的生態(tài)節(jié)律，因時(shí)制宜、因地施策實(shí)施精細(xì)化管理。強(qiáng)調(diào)建設(shè)信息化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，為生態(tài)修復(fù)和物種保護(hù)提供實(shí)時(shí)、科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，使保護(hù)措施從靜態(tài)的“劃圈”看守，升級(jí)為動(dòng)態(tài)的、基于證據(jù)的科學(xué)決策。

未來(lái)展望，從法律文本邁向治理實(shí)效

強(qiáng)化立法協(xié)同與配套制度細(xì)化。作為國(guó)家層面立法，《國(guó)家公園法》需要下位法的配套細(xì)化才能有效實(shí)施。國(guó)家公園所在地的省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)加快地方立法進(jìn)程，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定具體辦法，形成完整的法律體系。對(duì)于跨省域國(guó)家公園，應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，確保不同省份對(duì)同一國(guó)家公園的管理標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度統(tǒng)一。此外，法律中確立的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等制度，仍多為原則性規(guī)定，迫切需要制定具體的實(shí)施辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，使其真正“落地生根”。

推動(dòng)跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)質(zhì)化運(yùn)作?！秶?guó)家公園法》雖明確提出要建立跨省域的協(xié)調(diào)機(jī)制，但協(xié)調(diào)機(jī)制從有形到有效，還需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)則以及保障措施三個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化。武夷山國(guó)家公園閩贛兩省聯(lián)合調(diào)研、會(huì)商的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于跨行政區(qū)域的國(guó)家公園管理具有一定的借鑒意義。未來(lái)，針對(duì)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制如何運(yùn)作的問(wèn)題，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以設(shè)置常設(shè)的協(xié)調(diào)辦公室等實(shí)體機(jī)構(gòu)；在程序規(guī)則上，需要明確協(xié)調(diào)事項(xiàng)的范圍與決策程序，建立健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；在保障措施上，配套完善信息共享平臺(tái)、聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍和有效的糾紛解決機(jī)制，逐步形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”的跨區(qū)域協(xié)同治理模式。

注重人才培養(yǎng)，打造專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍。國(guó)家公園的管理工作不僅涉及生態(tài)保護(hù)與環(huán)境監(jiān)管，還涵蓋資源管理、法律法規(guī)以及社區(qū)協(xié)調(diào)等多個(gè)方面。因此，國(guó)家公園的管理人員需要具備高度的專(zhuān)業(yè)性和綜合性能力。未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，著力打造“一專(zhuān)多能”的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，通過(guò)系統(tǒng)化、常態(tài)化的培訓(xùn)，使國(guó)家公園的執(zhí)法人員既精通生態(tài)環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)，又熟悉相關(guān)法律法規(guī)，在熟練掌握?qǐng)?zhí)法程序的同時(shí)，還具備溝通協(xié)調(diào)等綜合能力，全面提升依法行政與科學(xué)管理的水平，為國(guó)家公園的嚴(yán)格保護(hù)和長(zhǎng)效治理奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。（秦天寶）

（作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)）