導(dǎo)  讀

文章在梳理林業(yè)碳匯空間占用補償內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，辨析了其與林地占用補償?shù)年P(guān)系，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境價值和交易成本等理論，初步構(gòu)建了林業(yè)碳匯空間占用補償機制。該機制將權(quán)責(zé)劃分為：由依法建設(shè)占用林地導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失的主體提前向政府主管部門繳納林業(yè)碳匯補償費；由政府主管部門負(fù)責(zé)儲備、核銷、統(tǒng)籌管理補充林業(yè)碳匯指標(biāo)；政府主管部門和其他社會主體均可根據(jù)相關(guān)規(guī)定開發(fā)、交易補充林業(yè)碳匯指標(biāo)；林業(yè)碳匯補償費或林業(yè)碳匯指標(biāo)調(diào)劑費用以林業(yè)碳匯價值為基礎(chǔ)進行確定?；谠摍C制的屬性，文章探討了林業(yè)碳匯空間占用補償機制在生態(tài)補償、利益協(xié)調(diào)、土地節(jié)約利用等方面的應(yīng)用價值，并提出加強林業(yè)碳匯監(jiān)測與計量核算體系建設(shè)、建立林業(yè)碳匯空間占用補償信息化管理平臺等建議。

0 引言

“占補平衡”概念首先是在耕地領(lǐng)域提出的，突出了耕地可持續(xù)發(fā)展理念。隨著生態(tài)損害、生態(tài)系統(tǒng)功能退化情況加重，林地、濕地、草地等資源的保護被放到與耕地保護同等重要的位置，我國逐漸開始建立相應(yīng)的占補平衡機制。學(xué)者們對自然生態(tài)空間占用補償?shù)难芯慷嗉性诟卣佳a平衡、濕地緩解銀行、生態(tài)賬戶等方面，這些都是目前比較成熟的補償自然資源生態(tài)價值的制度。德國生態(tài)賬戶制度以可交易的生態(tài)積分為媒介來消除占用自然生態(tài)空間等行為產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)影響，生態(tài)積分從自然生態(tài)系統(tǒng)及物種生存空間的生態(tài)價值角度進行衡量；美國濕地緩解銀行以“濕地信用”作為濕地市場化補償?shù)慕灰酌浇椋瑢崿F(xiàn)對濕地生態(tài)系統(tǒng)損害的事前補償，“濕地信用”從濕地面積和生態(tài)功能角度進一步核算確定。美國濕地緩解銀行的發(fā)展機制類似于我國的耕地占補平衡制度，我國對耕地保護提出構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護體系。我國也有少數(shù)學(xué)者針對濕地、林地、海岸線等自然資源開展占補平衡研究，對改進和優(yōu)化占補平衡制度、法律，以及占補平衡的實踐情況、問題和對策等內(nèi)容進行探討。但是，林地占補平衡機制目前仍處于數(shù)量占補平衡層面，沒有對占用林地影響的自然生態(tài)環(huán)境及生態(tài)功能進行衡量和補償，如目前對氣候變化至關(guān)重要的林業(yè)碳匯等，在一定程度上削弱了林業(yè)碳匯的潛力。

林業(yè)碳匯是公認(rèn)的應(yīng)對氣候變化的基于自然的解決方案，是最經(jīng)濟且有多種效益的碳抵消形式之一。2021年10月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》提出建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。隨著碳交易市場的發(fā)展，林業(yè)碳匯交易已成為我國林業(yè)市場化生態(tài)補償?shù)闹匾緩?，學(xué)者們對于林業(yè)碳匯交易的研究主要集中在碳匯市場的發(fā)展、政策體系、交易機制等方面，指出林業(yè)碳匯項目類型覆蓋面窄、基線和額外性原則要求嚴(yán)格、碳匯交易量少、市場化程度低、林業(yè)碳匯的市場份額低、碳匯融資渠道較少等現(xiàn)實問題；提出增加林業(yè)碳匯市場需求、拓寬林業(yè)碳匯交易途徑、降低林業(yè)碳匯交易門檻、建立多元化的占補平衡及生態(tài)補償機制等建議。此外，也有學(xué)者從設(shè)計碳匯造林的補償標(biāo)準(zhǔn)、評估碳匯林補償?shù)慕?jīng)濟性等方面對林業(yè)碳匯的政府補償路徑進行探索。因此，建立林業(yè)碳匯空間占用補償機制是完善林地占用補償機制、提升森林碳匯能力和碳匯增量的內(nèi)在要求，是激活碳匯市場、促進林業(yè)碳匯產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要手段，更是助力“雙碳”目標(biāo)的重要舉措，但現(xiàn)有研究對此缺乏深入探索。

我國森林資源稟賦優(yōu)越，廣東等部分省份較早實施生態(tài)補償、開展碳交易試點、推行碳普惠等制度，有活躍的碳排放交易市場和先進的機制經(jīng)驗，但缺乏對林業(yè)碳匯占用補償?shù)葯C制的探索。因此，本文通過梳理林業(yè)碳匯空間占用補償相關(guān)概念和理論，結(jié)合林地占用補償相關(guān)政策法規(guī)要求，提出了林業(yè)碳匯空間占用補償機制的構(gòu)建思路，探索性地建立林業(yè)碳匯空間占用補償機制的框架和制度要素，以期為相關(guān)理論研究和實踐提供參考。

1 林業(yè)碳匯空間占用補償理論邏輯

1.1 林業(yè)碳匯空間占用補償相關(guān)概念

1.1.1 林業(yè)碳匯空間占用補償?shù)膬?nèi)涵

山水林田湖草等自然資源是自然生態(tài)空間的核心要素，而自然生態(tài)空間是自然資源的空間載體，以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主導(dǎo)功能，是最重要的國土空間。自然生態(tài)空間占用補償是近幾年新提出的管理概念，是耕地占補平衡的發(fā)展和外延，開發(fā)主體在占用森林、濕地等資源時應(yīng)根據(jù)占補平衡原則恢復(fù)或補償相應(yīng)的自然資源，以減弱經(jīng)濟社會發(fā)展對自然生態(tài)空間造成的破壞，保障生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低。

將耕地、自然生態(tài)空間占補平衡制度拓展至林業(yè)碳匯空間占用補償，具有理論和現(xiàn)實可行性。林業(yè)碳匯空間作為林業(yè)碳匯資源的空間載體，其占用補償機制是對開發(fā)占用林業(yè)碳匯所采取的補償機制，是以助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)、保護林業(yè)碳匯產(chǎn)品價值為目的，按照生態(tài)優(yōu)先、占補平衡、政府引導(dǎo)、市場運作等原則，盡力保持林業(yè)碳匯的自然屬性和生態(tài)功能，合理規(guī)范林業(yè)碳匯的開發(fā)程度和利用形式，切實保障林業(yè)碳匯先補后占、占一補一的重要制度安排?；诖耍謽I(yè)碳匯空間占用補償包括“占用”和“補償”兩個部分：“占用林業(yè)碳匯空間”與林地資源的開發(fā)和利用密切相關(guān)，是指依法建設(shè)占用林地導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失的行為；“補償林業(yè)碳匯空間”指通過造林或森林經(jīng)營等方式，補充與被占用林業(yè)碳匯數(shù)量相當(dāng)?shù)牧謽I(yè)碳匯。

1.1.2 林業(yè)碳匯空間占用補償與林地占用補償?shù)年P(guān)系

（1）林業(yè)碳匯空間占用補償機制是對林地占補機制的補充與完善。林業(yè)碳匯是林木生長過程中提供的一種生態(tài)服務(wù)功能，林業(yè)碳匯本身沒有具象的實體形態(tài)，其固碳功能需要借助林木等相關(guān)物質(zhì)作為載體才能實現(xiàn)，占用林地也會導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失，因此，林業(yè)碳匯空間占用補償與林地占用補償是緊密相關(guān)的。

當(dāng)前，國家層面相關(guān)法律法規(guī)均對林地占用補償做出了相關(guān)要求，《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》等要求實行占用林地總量控制、林地總量控制制度，占用林地的單位需繳納森林植被恢復(fù)費，用于植樹造林、森林植被恢復(fù)和管理，植樹造林面積不得少于占用林地而減少的森林植被面積，確保本行政區(qū)域內(nèi)的有林地面積和森林覆蓋率不減少，即要求占用林地面積占補平衡。另外，有些省份在此基礎(chǔ)上，對占用林地破壞的林地、林木及受影響的居民等開展了補償，如廣東省要求占用林地繳納林地補償費、林木補償費等補償金，用于彌補占用林地造成的經(jīng)濟損失。但是，目前的法規(guī)政策并沒有涉及對林地占用損失的林業(yè)碳匯進行計量與補償?shù)膬?nèi)容，而林業(yè)碳匯空間占用補償機制要求依法建設(shè)占用林地導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失的主體需要承擔(dān)林業(yè)碳匯補償責(zé)任。因此，林業(yè)碳匯空間占用補償機制是對林地占補的補充與完善，拓寬了現(xiàn)有林地占用補償?shù)难a償范圍，增加了補償力度；規(guī)范占用和補充林地的相關(guān)要求，是探索建立林業(yè)碳匯空間占用補償機制的必要基礎(chǔ)。

（2）林業(yè)碳匯空間占用補償與林地占用補償相互影響、協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，有效保護林地，會提升林木的數(shù)量和質(zhì)量，進而在一定程度上促進林業(yè)碳匯增加，保障林業(yè)碳匯的含量。另一方面，林業(yè)碳匯指標(biāo)的產(chǎn)生，會在一定程度上提高開發(fā)利用林地的成本，間接地提高林地補償力度，進而激發(fā)保護林業(yè)資源的積極性，促進林業(yè)資源高質(zhì)量發(fā)展（圖1）。

1.2 林業(yè)碳匯空間占用補償?shù)睦碚撘罁?jù)

1.2.1 生態(tài)環(huán)境價值

在生態(tài)環(huán)境價值理論中，生態(tài)環(huán)境價值體現(xiàn)在稀缺性、效用價值、勞動價值三個方面。

（1）當(dāng)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化時，生態(tài)環(huán)境中的各個要素也逐漸成為稀缺物品，林業(yè)碳匯的產(chǎn)生依托林木、土地、人力、時間、資金等資源，所以，林業(yè)碳匯的供給也是有限的、稀缺的。

（2）生態(tài)環(huán)境所提供的調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能彰顯了生態(tài)環(huán)境的效用價值，在全球氣候變暖的背景下，林業(yè)碳匯可以降低空氣中的二氧化碳濃度、緩解氣候變化進程，對人類來說顯然是有用的、有價值的，可以被全社會共享和獲益。但是，目前我國對于森林資源的保護補償機制尚不完善，大部分林業(yè)碳匯供給者獲得的補償遠(yuǎn)不及造林和經(jīng)營管理的成本，甚至無法獲得補償，降低了林業(yè)碳匯供給者經(jīng)營管理碳匯林的積極性。因此，生態(tài)環(huán)境的效用價值對本文構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場參與的林業(yè)碳匯空間占用補償機制具有重要的指導(dǎo)意義，由政府主導(dǎo)調(diào)控林業(yè)碳匯的資源配置問題，利用或破壞林業(yè)碳匯資源的主體均應(yīng)對林業(yè)碳匯做出相應(yīng)的補償，將林業(yè)碳匯生態(tài)價值融入補償范圍，幫助林業(yè)碳匯供給者獲得相應(yīng)收益，保障林業(yè)碳匯的持續(xù)有效供給和林地的生態(tài)安全。

（3）人們?yōu)榱司S護生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境所付出的勞動體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的勞動價值，林業(yè)碳匯空間占用補償機制中補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給涉及造林、經(jīng)營管理、碳匯監(jiān)測核算等，這些過程均耗費了一定的社會勞動，根據(jù)勞動價值理論，這些勞動價值可以用來衡量補充林業(yè)碳匯指標(biāo)的價值量。 因此，從稀缺性、效用價值、勞動價值來看，制定林業(yè)碳匯空間占用補償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)對影響林業(yè)碳匯價值的各項因素進行充分考慮和科學(xué)評估。

1.2.2 交易成本理論 交易成本理論指出，達(dá)成一項交易所花費的時間和貨幣成本均屬于交易成本，包括商品信息與搜索交易對象成本、議價成本、決策與監(jiān)督成本等。林業(yè)碳匯空間占用補償涉及林業(yè)碳匯供需雙方信息核查確認(rèn)、林業(yè)碳匯核算、交易管理、費用核算等復(fù)雜過程，需要較高的時間與貨幣成本，不利于林業(yè)碳匯生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的實現(xiàn)。依據(jù)信息不對稱理論，林業(yè)碳匯指標(biāo)交易的買方將處于劣勢地位，為了避免賣方基于信息優(yōu)勢損害買方利益，買方不僅需要花費高成本認(rèn)真搜尋、調(diào)查賣方的信息，也需要通過多輪交涉等方式進一步判斷補充林業(yè)碳匯項目的真實價值，不僅降低了買方的積極性，也不利于林業(yè)碳匯指標(biāo)市場的發(fā)展。

因此，交易成本理論和信息不對稱理論為本文界定相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)，以及構(gòu)建補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備、管理及交易程序提供了理論指導(dǎo)。 2 林業(yè)碳匯空間占用補償機制構(gòu)建框架和思路

2.1 總體思路

本文基于林業(yè)碳匯空間占用補償相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)，結(jié)合國家和廣東省對林地占用補償?shù)南嚓P(guān)制度，從目標(biāo)與原則、相關(guān)利益主體、林業(yè)碳匯占用要求、林業(yè)碳匯補償方式和實施路徑、林業(yè)碳匯指標(biāo)交易費用核算等方面，提出林業(yè)碳匯空間占用補償機制構(gòu)建思路（圖2）。遵循生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格保護、先補后占、占補平衡等原則，在劃分林業(yè)碳匯空間占用補償機制相關(guān)利益主體、明確各方主體的權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過林業(yè)碳匯占用要求明確允許占用林地的項目類型及占用林地的范圍，通過制定補充林業(yè)碳匯項目類型和開發(fā)要求、補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備程序等林業(yè)碳匯補償具體要求，產(chǎn)生可交易的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)，并在指標(biāo)交易和管理相關(guān)要求下，由政府主管部門負(fù)責(zé)核銷相應(yīng)的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)，實現(xiàn)林業(yè)碳匯空間占補平衡。

2.2 相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利分析

明確各參與主體的權(quán)利和責(zé)任是林業(yè)碳匯空間占用補償機制建設(shè)的關(guān)鍵。根據(jù)“誰占用、誰補償，誰修復(fù)、誰受益”“政府引導(dǎo)，市場運作”等原則，林業(yè)碳匯空間占用補償機制的相關(guān)主體主要包括林業(yè)碳匯空間占用者、補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給者、政府主管部門等（圖3）。

2.2.1 林業(yè)碳匯空間占用者 林業(yè)碳匯空間占用者是指從事林業(yè)開發(fā)活動、對林業(yè)碳匯造成損失的開發(fā)者，主要包括依法建設(shè)占用林地導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失的個人、企業(yè)或政府部門等，也是林業(yè)碳匯補償費繳納者?！吨腥A人民共和國森林法》規(guī)定占用林地的單位應(yīng)當(dāng)繳納森林植被恢復(fù)費，《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定占用林地應(yīng)當(dāng)依法及時足額繳納林地補償費、安置補助費、林木補償費等相關(guān)費用，而占用林地也會導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失，因此，林業(yè)碳匯占用者也需對林業(yè)碳匯供給者進行補償，繳納林業(yè)碳匯補償費。

2.2.2 補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給者 開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目、儲備補充林業(yè)碳匯指標(biāo)是及時補充占用林地?fù)p失的林業(yè)碳匯空間的重要基礎(chǔ)。補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給者主要是指擁有林地、林木所有權(quán)的補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)者，包括國有林業(yè)企事業(yè)單位、村集體經(jīng)濟組織、其他企業(yè)單位或個人等；沒有林地、林木所有權(quán)的補充林業(yè)碳匯項目聯(lián)合開發(fā)主體，他們可以聯(lián)合或依托擁有林地、林木所有權(quán)的主體共同開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目。

2.2.3 政府主管部門 政府主管部門包括省、市、縣各級相關(guān)主管部門，主要負(fù)責(zé)審批建設(shè)項目占用林地申請、開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目申請、收取林業(yè)碳匯補償費、管理和核銷補充林業(yè)碳匯指標(biāo)，以及相關(guān)監(jiān)管工作等。由于林業(yè)碳匯空間占用補償與林地占用補償?shù)年P(guān)系緊密，占用林地需向林業(yè)主管部門繳納森林植被恢復(fù)費，用于植樹造林、森林植被恢復(fù)和管理，因此，林業(yè)碳匯補償費也可由相關(guān)林業(yè)主管部門進行收取，依照有關(guān)規(guī)定?？钣糜谘a充林業(yè)碳匯項目開發(fā)和管理等相關(guān)工作。

2.3 建設(shè)項目占用林地的要求和范圍

建設(shè)項目凡永久占用林地的，應(yīng)符合國家和地方的占用林地總量控制、林地總量控制及林地分級管控等相關(guān)要求。以廣東省為例，根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》《廣東省占用征收林地定額管理辦法》《廣東省林地保護利用規(guī)劃（2021—2035年）》《廣東省林地保護管理條例》《廣東省森林保護管理條例》等法規(guī)政策要求，允許勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程占用征收林地，但各類建設(shè)項目不得使用Ⅰ級保護林地，即重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護和禁止人為活動的區(qū)域。優(yōu)先保障國家級、省級重點項目及搶險救災(zāi)、民生、軍事等方面的項目占用林地，允許占用Ⅱ級及以下保護林地；適度控制用于城鎮(zhèn)擴展邊界、工礦開發(fā)和商業(yè)性開發(fā)等建設(shè)項目占用林地，允許占用Ⅲ級及以下保護林地；從嚴(yán)控制用于房地產(chǎn)、采石采礦等經(jīng)營性項目及陸上風(fēng)電、光伏項目占用林地，允許占用Ⅲ級及以下保護林地。除此之外，允許占用林地的建設(shè)項目還包括采石、采沙、采礦、取土、修筑工程設(shè)施等建設(shè)項目臨時占用林地，森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地，以及因社會經(jīng)濟發(fā)展需要改變林地用途的其他建設(shè)行為等（表1）。

 

2.4 補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)要求

2.4.1 補充林業(yè)碳匯項目類型及要求

林業(yè)碳匯是由造林、經(jīng)營森林和保護過程中實施林業(yè)固碳增匯行為產(chǎn)生的，因此，林業(yè)碳匯空間占用補償?shù)难a充林業(yè)碳匯項目類型主要劃分為造林類碳匯項目、森林經(jīng)營和保護類碳匯項目。補充林業(yè)碳匯項目不受林種、林齡和經(jīng)營主體的限制，只要林地、林木權(quán)屬清晰均可以申請開發(fā)，林地類型包括人工林、公益林、天然商品林等。但是，已備案簽發(fā)或擬策劃申報中國核證減排量（CCER）、核證減排標(biāo)準(zhǔn)（VCS）、廣東省碳普惠制核證減排量（PHCER）、福建省林業(yè)碳匯（FFCER）等項目的林地、林木，不得重復(fù)申請開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目。另外，補充林業(yè)碳匯項目活動應(yīng)符合國家和廣東省地方政府頒布的有關(guān)造林、森林經(jīng)營和保護的法律、法規(guī)和政策措施，以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)程。

（1）造林類碳匯項目。造林是指在無林地、疏林地、跡地、林冠下通過人工或天然方式營建森林的過程，包括無林地造林、跡地更新、退化林修復(fù)（補植套種、低效林改造）、封山育林。用于造林的林地應(yīng)根據(jù)生態(tài)區(qū)位優(yōu)先、生態(tài)功能優(yōu)先、生態(tài)布局優(yōu)先、立地條件優(yōu)先等原則進行界定，滿足土地權(quán)屬清晰、土地類型可以轉(zhuǎn)為林地、能夠與現(xiàn)有林地連通、經(jīng)生態(tài)修復(fù)后能形成穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)等基本要求，主要包括以下幾種類型：①對于第三次國土調(diào)查成果為非林地，但依據(jù)森林資源管理“一張圖”等成果屬于國家級和省級公益林地、天然林地的林地，經(jīng)調(diào)查核實后優(yōu)先納入補充林地；②對于第三次國土調(diào)查成果中的其他土地等，經(jīng)與空間規(guī)劃銜接后作為補充林地；③按林地保有量目標(biāo)和縣域生態(tài)建設(shè)需求，縣級以上人民政府規(guī)劃用于造林綠化的其他土地，作為補充林地來源；④已退建還林分布在偏僻鄉(xiāng)村、山腳林邊、縣鄉(xiāng)交界的建設(shè)用地；⑤已恢復(fù)植被的廢棄工礦、村莊閑散土地、荒地荒灘、廢棄閑置土地等；⑥已植樹造林或天然更新、自然生長林木的非林地；⑦一定坡度的坡耕地、水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地；⑧可退塘還林的蝦塘、魚塘；⑨在非林地上建成的固定綠化苗木基地、苗圃等。

（2）森林經(jīng)營和保護類碳匯項目。該類林業(yè)碳匯項目是指通過經(jīng)營和保護人工林、公益林、天然商品林的方式開發(fā)補充林業(yè)碳匯時，需要通過調(diào)整和控制森林的組成和結(jié)構(gòu)、促進森林生長，維持和提高森林生長量、碳儲量及其他生態(tài)服務(wù)功能，從而增加森林碳匯。主要的森林經(jīng)營活動包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、樹種更替、補植補造、林分撫育、保育、復(fù)壯和綜合措施等。

2.4.2 補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)模式

補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)模式主要包括自主開發(fā)、合作開發(fā)、委托開發(fā)等。鼓勵和支持擁有林地、林木所有權(quán)的補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)者聯(lián)合第三方主體共同申請開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目，由第三方主體協(xié)助開展造林及經(jīng)營和保護人工林、公益林、天然商品林等工作。鼓勵第三方主體以提供貸款擔(dān)保、入股、技術(shù)合作及購買、租賃相關(guān)權(quán)益等方式參與補充林業(yè)碳匯項目投資。已實行分山分林到戶的林木所有權(quán)人，可以自愿聯(lián)合或依托村集體經(jīng)濟組織、國有林業(yè)企事業(yè)單位申請開發(fā)林業(yè)碳匯項目。

2.5 補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備及管理

2.5.1 補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備程序

（1）制定補充林業(yè)碳匯儲備計劃。省、市、縣各級人民政府在確定本行政區(qū)域占用林地需求量、建立林地儲備庫的基礎(chǔ)上，需要對占用林地?fù)p失的林業(yè)碳匯進行初步估算，預(yù)測補充林業(yè)碳匯需求量，合理制定本行政區(qū)域的林業(yè)碳匯儲備計劃，確定補充林業(yè)碳匯建設(shè)規(guī)模和年度建設(shè)任務(wù)，在林地數(shù)量占補平衡的基礎(chǔ)上，保障損失的林業(yè)碳匯及時得到補充。

政府部門在制定補充林業(yè)碳匯儲備計劃時，應(yīng)公開向公眾征求意見，有意愿參與的補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)者應(yīng)積極報名，政府部門在充分結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和各方意見后最終確定儲備計劃，并向公眾公開。原則上只有納入補充林業(yè)碳匯儲備計劃的項目方可申請開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目。

（2）調(diào)查確認(rèn)補充林業(yè)碳匯項目。為落實林業(yè)碳匯先補后占、占補平衡要求，由相關(guān)市、縣主管部門牽頭，組織相關(guān)政府部門、林地和林木所有權(quán)人等相關(guān)權(quán)利人、技術(shù)人員等，對補充林業(yè)碳匯儲備計劃中各個項目的信息進行調(diào)查核實，出具補充林業(yè)碳匯儲備項目調(diào)查核實報告，包括項目的空間位置、范圍界限、面積、權(quán)屬、利用現(xiàn)狀等內(nèi)容。并及時報送主管部門進行審核確認(rèn)，對通過審核確認(rèn)的項目進行公示確認(rèn)、標(biāo)繪上圖，納入森林資源管理“一張圖”。

（3）申請開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目。對于通過調(diào)查、核實、上圖的擬補充林業(yè)碳匯項目，計劃開展補充林業(yè)碳匯項目的開發(fā)者應(yīng)當(dāng)向所屬行政區(qū)域的林業(yè)主管部門提交開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目申請，并根據(jù)相關(guān)管理規(guī)定提交申請材料，包括補充林業(yè)碳匯儲備項目調(diào)查核實報告、補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)方案等，由所屬行政區(qū)域的林業(yè)主管部門組織開展初審，通過初審后提交上級林業(yè)主管部門進行復(fù)審，通過最終審核后方可開展補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)。

補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)方案應(yīng)包括開發(fā)項目類型、開發(fā)模式、開發(fā)時間、計劃補充林業(yè)碳匯指標(biāo)范圍、具體實施方法等內(nèi)容。

（4）核定新增林業(yè)碳匯量。對通過調(diào)查、核實、申請工作開展實施的各類補充林業(yè)碳匯項目進行監(jiān)測，地方各級林業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)項目管理規(guī)定和林業(yè)碳匯核算方法等，實事求是地核定新增林業(yè)碳匯。首先是初步核算新增林業(yè)碳匯，遙感技術(shù)是估算森林碳儲量的重要技術(shù)手段，可以快速、準(zhǔn)確、宏觀地獲取森林資源的分布格局、動態(tài)變化等信息，將遙感數(shù)據(jù)、森林資源清查數(shù)據(jù)與碳儲量估算模型有機結(jié)合應(yīng)用于森林碳儲量核算，其結(jié)果準(zhǔn)確性更高，更具有時效性且成本更低，利用此方法分別對補充林業(yè)碳匯項目實施前后的單位面積森林碳儲量進行核算，其碳儲量差額與項目實施面積的乘積即為新增的林業(yè)碳匯。其次是林業(yè)碳匯修正，基于保守性、成本有效性、數(shù)據(jù)可獲得性原則，基于遙感的碳儲量評估方法核算的新增林業(yè)碳匯一般僅包括地上生物量的碳儲量變化量，但在開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目過程中，營造林過程中投入產(chǎn)生的碳排放量、森林火災(zāi)燃燒生物質(zhì)引起的溫室氣體排放量等因素均會對新增林業(yè)碳匯產(chǎn)生影響，因此，初步核算出的新增林業(yè)碳匯量應(yīng)結(jié)合相關(guān)修正系數(shù)進行調(diào)整，最終確定項目開發(fā)活動產(chǎn)生的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)。

（5）納入補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備庫。補充林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)經(jīng)相關(guān)部門核定和驗收合格后，納入所屬行政區(qū)域的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備庫，用于今后林業(yè)碳匯空間占用補償項目的林業(yè)碳匯補償。

2.5.2 補充林業(yè)碳匯指標(biāo)管理與核銷 （

1）分類管理補充林業(yè)碳匯指標(biāo)。依據(jù)補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給者的類型，將補充林業(yè)碳匯指標(biāo)劃分為政府主管部門管理指標(biāo)、其他管理主體管理指標(biāo)，實行分類管理。政府主管部門管理指標(biāo)由當(dāng)?shù)兀ㄊ?、市、縣）人民政府持有，主要包括擁有林地和林木所有權(quán)的國有林業(yè)企事業(yè)單位開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目獲得的指標(biāo)、政府主管部門購買的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)。其他管理主體管理指標(biāo)由該指標(biāo)獲得主體持有，主要包括擁有林地和林木所有權(quán)的村集體經(jīng)濟組織、其他企業(yè)單位或個人開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目獲得的指標(biāo)、沒有林木所有權(quán)的聯(lián)合開發(fā)者開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目獲得的指標(biāo)、購買獲得的補充林業(yè)碳匯指標(biāo)。

（2）補充林業(yè)碳匯指標(biāo)交易管理。各類補充林業(yè)碳匯指標(biāo)均應(yīng)優(yōu)先用于本行政區(qū)域內(nèi)的占用補償，節(jié)余部分經(jīng)市、縣人民政府同意，可以按規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓。補充林業(yè)碳匯指標(biāo)交易方式主要包括同區(qū)域交易、跨區(qū)域調(diào)劑等方式。在同一行政區(qū)域內(nèi)，當(dāng)政府主管部門管理的林業(yè)碳匯指標(biāo)不足時，政府主管部門應(yīng)優(yōu)先購買本行政區(qū)域的其他管理主體管理指標(biāo)，政府主管部門或其他需求主體購買其他管理主體管理指標(biāo)時，所需費用依據(jù)林業(yè)碳匯補償費核算方法進行核算；因省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平和林地后備資源分布不均衡、本行政區(qū)域補充林業(yè)碳匯指標(biāo)不足等原因，確實難以在本行政區(qū)域內(nèi)補充林業(yè)碳匯的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)協(xié)調(diào)購買其他市、縣的政府主管部門管理指標(biāo)或其他管理主體管理指標(biāo)進行核銷，購買費用根據(jù)補充林業(yè)碳匯指標(biāo)調(diào)劑價格進行核算。

（3）補充林業(yè)碳匯指標(biāo)核銷。按照先補后占、占補平衡原則，依法建設(shè)占用林業(yè)碳匯的開發(fā)者在明確擬占用林業(yè)碳匯的數(shù)量、繳納相應(yīng)的林業(yè)碳匯補償費后，由所在區(qū)域的主管部門從本市、縣補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備庫中核銷相應(yīng)數(shù)量的指標(biāo)，保障區(qū)域內(nèi)林業(yè)碳匯的損失與補償平衡。

2.6 補充林業(yè)碳匯指標(biāo)交易費用核算

林業(yè)碳匯補償費以林業(yè)碳匯價值為補償依據(jù)，綜合考慮市場供求等因素進行確定。林業(yè)碳匯價值通過林業(yè)碳匯量和碳市場價格的乘積進行核算，碳市場價格以清潔發(fā)展機制（CDM）或CCER項目歷史交易價格為依據(jù)，遵循因地制宜、因時制宜原則，由政府根據(jù)實際情況進一步確定。此外，林業(yè)碳匯補償費由政府設(shè)立基準(zhǔn)保護價，基準(zhǔn)保護價采用成本加成法，綜合考慮新建或修復(fù)和經(jīng)營管理補充林業(yè)碳匯項目的投入成本、行政審批費用、碳匯監(jiān)測核算費用、利潤空間等因素確定。林業(yè)碳匯補償費采用動態(tài)化管理，根據(jù)林業(yè)碳匯空間占用補償項目的發(fā)展情況、市場行情等及時調(diào)整。

補充林業(yè)碳匯指標(biāo)調(diào)劑價格以林業(yè)碳匯補償費為依據(jù)，對于重點建設(shè)項目限定指標(biāo)調(diào)劑價格，優(yōu)先予以保障；對于其他建設(shè)項目可采取競價、統(tǒng)一限價交易、市場交易等方式進行補充林業(yè)碳匯指標(biāo)調(diào)劑。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

（1）林業(yè)碳匯空間占用補償機制是對現(xiàn)有的林地占用補償機制的補充與完善，包括“占用”和“補償”兩個部分，要求依法建設(shè)占用林地的主體在開發(fā)利用林業(yè)資源的同時，按照占補平衡等原則進行補償，保持一定區(qū)域內(nèi)林業(yè)碳匯資源的損失與補償平衡，規(guī)范林業(yè)碳匯的開發(fā)程度和利用形式。

（2）基于交易成本和信息不對稱等理論，林業(yè)碳匯空間占用補償機制的相關(guān)利益主體主要劃分為林業(yè)碳匯空間占用者、補充林業(yè)碳匯指標(biāo)供給者、政府主管部門等。相關(guān)利益主體在占用補償機制中的權(quán)責(zé)主要為由依法建設(shè)占用林地導(dǎo)致林業(yè)碳匯損失的主體提前向政府主管部門繳納林業(yè)碳匯補償費，補償占用的林業(yè)碳匯空間價值，轉(zhuǎn)移補充林業(yè)碳匯責(zé)任；由政府主管部門負(fù)責(zé)儲備、核銷、統(tǒng)籌管理補充林業(yè)碳匯指標(biāo)，政府主管部門和其他社會主體均可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定開發(fā)、交易補充林業(yè)碳匯指標(biāo)等。

（3）建設(shè)項目永久占用林地應(yīng)符合國家和地方的占用林地總量控制、林地總量控制及林地分級管控等相關(guān)要求；補充林業(yè)碳匯項目類型分為造林類碳匯項目、森林經(jīng)營和保護類碳匯項目；補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)模式包括自主開發(fā)、合作開發(fā)、委托開發(fā)等；補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備程序主要包括制定補充林業(yè)碳匯儲備計劃、調(diào)查確認(rèn)補充林業(yè)碳匯項目、申請開發(fā)補充林業(yè)碳匯項目、核定新增林業(yè)碳匯量、納入補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備庫；補充林業(yè)碳匯指標(biāo)實行分類管理，交易方式主要包括同區(qū)域交易、跨區(qū)域調(diào)劑等方式。

（4）林業(yè)碳匯具有稀缺性、效用價值、勞動價值，林業(yè)碳匯補償費以林業(yè)碳匯價值為補償依據(jù)，綜合考慮市場供求等因素進行確定，采用動態(tài)化管理；設(shè)立基準(zhǔn)保護價，綜合考慮新建、修復(fù)和經(jīng)營管理補充林業(yè)碳匯項目的投入成本、行政審批費用、碳匯監(jiān)測核算費用、利潤空間等因素。

3.2 展望

本文基于林業(yè)碳匯空間占用補償機制的屬性，對該機制的應(yīng)用方向展開探討。林業(yè)碳匯空間占用補償機制可以作為自然生態(tài)空間保護與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，在保障城鎮(zhèn)發(fā)展的同時降低資源開發(fā)利用對自然生態(tài)空間造成的負(fù)面影響，落實對自然生態(tài)空間的保護；作為我國重點生態(tài)功能區(qū)以外其他區(qū)域的生態(tài)保護補償機制，拓寬林業(yè)空間或生態(tài)空間開展生態(tài)保護修復(fù)、國土整治等相關(guān)工作的資金來源，促進生態(tài)系統(tǒng)功能提升；也可以作為國土空間規(guī)劃下促進節(jié)約集約使用建設(shè)用地的手段，通過提高城鎮(zhèn)空間從現(xiàn)狀向規(guī)劃轉(zhuǎn)變實施的用地成本，促進開發(fā)者充分挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地的潛力，提高土地資源利用效率。

另外，為了進一步推進林業(yè)碳匯空間占用補償機制的落地運用，還需對以下幾方面加強研究。首先，要加強林業(yè)碳匯監(jiān)測與計量核算體系建設(shè)。依托自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，建立網(wǎng)絡(luò)化、動態(tài)立體的林業(yè)碳匯調(diào)查監(jiān)測體系，及時掌握林業(yè)碳匯的數(shù)量、時間、空間變化情況，為林業(yè)碳匯的應(yīng)用提供科學(xué)依據(jù)；根據(jù)不同地區(qū)和類型的林地特點，結(jié)合多源、多尺度和多手段數(shù)據(jù)，綜合考慮相關(guān)碳庫類型及其影響因素，尤其是遙感難以監(jiān)測的凋落物、土壤等，探索科學(xué)合理的遙感估算碳儲量方法，優(yōu)化森林碳儲量估算模型等，逐步形成當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)碳匯核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化林業(yè)碳匯價值核算方法，提高核算結(jié)果的科學(xué)性和公信度。其次，要探索建立林業(yè)碳匯空間占用補償信息化管理平臺。林業(yè)碳匯空間占用補償機制建設(shè)是比較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，政府可以在借鑒建設(shè)廣州碳排放權(quán)交易中心經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立林業(yè)碳匯空間占用補償管理平臺，對林業(yè)碳匯占用審批、補充林業(yè)碳匯項目開發(fā)、補充林業(yè)碳匯指標(biāo)儲備、核銷和交易管理、林業(yè)碳匯空間占用補償相關(guān)費用的核算和管理等工作進行信息化管理，并向公眾共享林業(yè)碳匯空間占用補償項目信息，便于相關(guān)主體及時了解林業(yè)碳匯空間占用補償工作要求和市場情況，開展林業(yè)碳匯儲備和交易。